美推在台设“境外通关” 背后大有文章
2018-04-07 16:17:21  来源：台海网　华广网　作者：刘匡宇  点击：  复制链接

　　作者 刘匡宇

　　近日，在美方鼓动下，台湾方面积极炒作加入美国“境外通关计划(US border preclearance)”，希望未来在台湾即可进行美国海关查验，等同直接入境美国。可以说，这一动作释放了美台寻求加速“事实一体化”的信号，是对两岸经济社会融合发展的潜在反作用力;同时，与美台寻求借“AIT内湖新馆落成”、“美台国防工业”会议等机会升级“官方互动”一样，是“与台湾交往法案”落地后，美台“实质关系”随之提升的具体体现。

　　台当局对“境外通关”先拒后迎

　　“境外通关”计划并非美台一时兴起的偶然之举，而是双方特定人士长期推动的结果。

　　马当局时期，“美国在台协会(AIT)”两度到桃园机场建议台湾申请“境外通关”，但桃园机场表示“碍于空间不足及经费负担过大”而倾向拒绝此提议，亦称多数亚洲机场皆无设置，表态应暂缓计划。蔡当局上台后，在华航罢工事件中任命与民进党籍桃园市长郑文灿关系密切的何煖轩任中华航空董事长。何任内开始寻求重启这一进程。在新辟台北(桃园)到美国加州安大略的航线谈判中，因安大略仅有国内机场，没有海关与境外检查中心，在华航提议下，美方有意突破外交限制、初步敲定飞美航线拟将启用“境外通关”措施，希望未来在台湾即可进行美国海关查验，等同直接入境美国。此提议也受到美众议院外交委员会主席、“台湾连线”首脑人物罗伊斯(Ed Royce)与加州当地政府的支持。在罗伊斯等人协助下，通过“AIT”与台湾“内政部”、“交通部”、“行政院”等单位接洽，而罗伊斯本人不但将出席华航首航安大略的典礼，还于3月底访台并同蔡英文商谈了此事。此外，“AIT”发言人游诗雅(Sonia Urbom)则称，美国欢迎台湾有意加入这项计划。如果成案，台湾可望成为亚太地区第一个设置“境外通关”的地区。

　　对此，台当局多个部门作出积极表态，称当局正积极推动加入该计划，以让双方人民往来更密切。不过，目前美国国土安全部(Department of Homeland Security，DHS)海关暨边境保护局(Customs and Border Protection, CBP)目前未正式放开申请，台当局正在动员多个部门讨论计划内容、申请程序、执行方式及可能效益等，并与美方保持联系。台交通部门还指示桃园机场就空间是否符合美方要求提出评估规划。

　　该计划有显著战略与政治意涵

　　所谓的“境外入境计划(境外通关)”是其移民机关在境外入境审查上的预先审查，及一个国家在另一个国家或地区境内设置该国的海关、边防。虽然美台双方都以“便利民间交流”为幌子，但该计划不容忽视的战略与政治意涵使得这一举措显得并不简单。

　　理论上，“境外通关”除有助强化安全外，对访美旅客来说也是一大便利，减少美国本土海关的壅塞，还可以让很多没有边境检查设备的机场、港口得以开航国际航线。不过，美国对相关计划设置地均有缜密的战略考量，同时也要经过层层把关及评估。目前美国在全球有15个境外入境据点，除加勒比海地区是因为地缘考虑设置，欧洲目前仅在爱尔兰有一个据点，其余则包括加拿大和阿拉伯联合酋长国(阿布扎比)等。美国国土安全部网站直白表示，境外入境审查在“战略位置”的执行，增进了飞行安全、旅客舒适度，也增加了机场及航空公司许多经济机会。

　　首先，值得注意的是，继2012年台湾加入美国“签证豁免计划”后，去年11月，台湾还成为东亚第3个加入美国“全球入境计划”的地区。全球入境是CBP针对经常往返美国的旅客推出的一项快速通关便民服务，同时，拥有全球入境计划会员身份者，也自动成为美国运输安全管理局(Transportation Security Administration, TSA)的“TSA预先筛检计划”(TSA's Precheck Program)的会员，享有专用快速安检通道。基于平等互惠原则，11月后拥有全球通关计划会员身份的美国公民，入境台湾时也可享受同等服务。目前加入全球入境计划的国家计有阿根廷、加拿大、哥伦比亚、印度、新加坡、瑞士、英国、德国、荷兰、巴拿马、韩国及墨西哥。与“境外通关”情况类似，多为高收入、民主化的传统亲美国家。可以看出，美国与相关计划参与方之间有借此做出“盟友”、“准盟友”的高度亲密与互信关系的宣示意义，同时也意味着双方有通过加速民间交往，提升一体化水平的共同意愿。因此，台当局相信，若台湾能成为东亚第一个设置的据点，表明美国承认台湾的发展水平和再次确认双方“可信任的伙伴关系”，是其对美工作的一大突破。更有舆论认为，这种努力同时也是通过事实上加速美台社会与民间的交往融合，促进美台“事实一体化”，甚至让台湾成为美国的“海外属地”，被“波多黎各化”乃至成为美国“第51州”;与此同时，也会对两岸关系深化经济社会融合施加牵扯和反作用力。

　　其次，除了象征台美关系友好外，“境外通关”也将有助于提升台湾航空业的竞争力和战略地位。其一，符合桃园市“亚洲航空枢纽”愿景。去年，桃园市长郑文灿曾率领航空产业前往洛杉矶参访，也间接促成了华航开辟新航线。华航评估，这将帮助桃园市借“机场经济学”实现其成为“亚洲航空枢纽”和“航空城”的规划。其二，强化美台的市场连接。华航新航线在淡季的3、4月仍创下平均7成订位率的佳绩，开发了东洛杉矶华人客源;加上安大略机场为美西电商枢纽，也为华航货运市场带来新兴货源，达成客货双赢局面。再加上既有的“桃园至洛杉矶”航线，共有6个直飞航点，每周32个航班，华航将不断强化与美国市场的连结。其三，台籍航空公司可扩展航权。若可在台湾通过美国海关，意味着飞机将可直接抵达美国任何一个机场，无论该机场是否有设置海关。班机将被视为国内航班，不仅节省抵达后时间，也可以快速衔接转机航班。若台湾成为美国在东亚唯一的“境外入境”地，将会吸引更多旅客在台转机，或有更多外籍航空公司会申请航权由台湾飞往美国。

　　再者，“境外通关”形同“免费租界”。所谓“境外审查”事实上是在他国领土执行管辖权，并且在相关区域应用美国法律，是治外法权的一种，且通常由所在地负责大部分费用，等于美国得到了不付租金及管理费的租界。此外，不只美国，日本亦有在台湾设立境外入境的意图，更多国家也有可能提出参照办理。因此，不少舆论批蔡当局此举实为“丧权卖台”。

　　此外，由于政治和经济上的多重潜在效益，该计划在台湾引发了不小反响。但从实践来看，美国对台居民歧视不会消除。台媒称，此前台居民赴美常有在机场被无故遣返的经历，但不少人在其他国家的经历表明，所谓“受检查者抵美后不需再做任何入境审查”并非如此，各种报关、查验程序一切照旧，只是在抽样开旅行箱详检率上有所放松而已。可以说，美国伪善的面具下，是其越来越积极在中美博弈大局中运作“台湾牌”的险恶用心。(本文作者为中国社会科学院台湾研究所助理研究员)

责任编辑：杨晴 最后更新：2018-04-07 16:18:24

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