菅先锋｜1937年布鲁塞尔会议与美国的外交因应
2022-08-12 10:38:12 来源：抗日战争研究 点击： 复制链接
文章来源：《抗日战争研究》2021年第3期，注释从略
作者菅先锋，南京大学历史学院博士研究生
内容提要
1937年中日全面战争爆发后，国民政府将中日冲突诉诸国际联盟。随后，国联通过决议，要求《九国公约》签字国召开会议，即后来的布鲁塞尔会议。美国期望借布鲁塞尔会议调停中日冲突，故一方面设法劝说日本参加会议，另一方面建议中国做出让步。然而，日本两次拒绝邀请，加之负责调停工作的小委员会未能成立，美国的设想最终落空。美国希望在调停问题上有所作为，但在援华制日方面不愿当头，美国的“有为”和“无为”反映了其参与布鲁塞尔会议的限度，亦折射出美国远东政策的矛盾性与复杂性。
关键词
中日战争 布鲁塞尔会议 九国公约 华盛顿体系 援华制日
1937年7月，中日全面战争爆发，国民政府希望借助国际力量迫使日本停止侵略。在此背景下，11月3日至24日，《九国公约》签字国在比利时首都布鲁塞尔举行会议，讨论中日冲突问题，即布鲁塞尔会议(亦称“九国公约会议”)。布鲁塞尔会议是卢沟桥事变后国际社会试图关注和介入中日冲突的重要会议。
学界关于布鲁塞尔会议的既有研究多侧重探讨中日两国围绕会议的应对方策和外交博弈。新近的研究开始关注西方小国与该会议的关系。此外，亦有研究者以西方大国为视角，综合考察英美等国应对布鲁塞尔会议的态度和立场，但相较而言，英国对会议的态度得到较为充分的关注，而美国与布鲁塞尔会议的关系目前尚缺乏专门研究，有进一步探讨的必要。有鉴于此，笔者拟以《美国对外关系文件集》(Foreign Relations of the United States Diplomatic Papers)为主要参考资料，同时辅以中国和英国方面的外交文献，对该问题展开讨论，在考察美国与布鲁塞尔会议关系的基础上，分析中日全面战争初期美国远东政策的矛盾性与复杂性。
一、 布鲁塞尔会议的缘起
卢沟桥事变爆发，国民政府一方面派军北上，准备积极抵抗，另一方面欲采取九一八事变时期的做法，亟谋诉诸国际力量解决中日冲突。7月20日，在从庐山回到南京的当天，蒋介石就将召见各国大使作为预定应办事项之一。此后他频繁召见各主要大国的驻华使节，期望列强出面干预。21日，蒋介石与英国驻华大使许阁森(Hughe Montgomery Knatchbull-Hugessen)谈话，力促英美两国联合防止事变扩大：“欲制止日本之侵略，维持东亚之和平，除英、美联合作有效监视外，别无其他方法。”25日，蒋致电正在国外访问的国民政府行政院副院长兼财政部部长孔祥熙：“此时必须国际空气对日监视警戒，英美对其暗示非速了不可之意，或可消患于无形。”同一天，蒋又接见美国驻华大使詹森(Nelson Trusler Johnson)，“以东亚局势已入最险关头，请转告其政府注意，作转危为安之计”。27日，蒋先后接见德国、意大利、法国三国驻华大使陶德曼(Oskar Paul Trautmann)、柯赉(Giuliano Cora)、那齐雅(Paul-Emile Naggiar)，声明中国自卫抗战的立场，希望国际社会主持公道。然而，国民政府的期望并未得到积极回应。
与此同时，国民政府还考虑将中日冲突申诉至国际联盟(以下简称“国联”)并援引《九国公约》。7月16日，国民政府向《九国公约》签字国致送备忘录，说明卢沟桥事变的真相，指出日本在华北的军事侵略行为“实属破坏《九国公约》所规定之中国领土主权完整，倘任其发生，则足以在亚洲及全世界产生重大后果”。26日，驻英大使郭泰祺致电外交部，称他和驻法大使顾维钧经过商谈，认为中国“似可要求请召集《九国公约》签字国会议”。8月16日，孔祥熙致电国民政府和国民党中央政要，提出两项建议：1.利用9月国联召开大会的机会，中国政府“先将最近日人侵略者事诉诸国联，要求经济制裁”;2.依《九国公约》请美国召开太平洋会议，“届时再由签字各国求一解决方法”。孔祥熙希望国民政府对以上两点建议“详加考虑后即日实行”。
对于上述两项设想，英、法、美态度各异。7月14日，郭泰祺拜访英国外交次官贾德干(Alexander George Montagu Cadogan)，表示中国政府正在考虑向国联申诉的可行性，并就此征询英国的意见。贾德干直言：“在我看来，这一行动不会有什么大的效用。中国政府只能援引盟约第17条，但这一条款很难实行，在这一条款下所采取的行动将被日本政府阻碍。”这表明英国实际上并不赞成中国向国联申诉。至于中国将目前的中日冲突问题提交《九国公约》签字国讨论的可行性，虽然郭泰祺未在这次访问中提及，但贾德干表示，“如果他要作这类询问，我们目前将倾向于不赞成这类申诉的想法”。然而贾德干的表态尚留有余地：“如果法国政府有其他的看法，我们当然将乐于考虑。”这预示着英国在该问题上的态度有转圜的希望。
法国从维护国联威信方面考虑，对中国向国联申诉持反对立场。7月30日，法国外交部部长德尔博斯(Yvon Delbos)在与美国驻法大使布立特(William C. Bullitt)会谈时称，“坚决反对中国向国联提出呼吁。国联今天已形同虚设，中国向它申述，其结果只会使这个形同虚设的机构更显得有名无实而已。国联在欧洲还有点用处，他不愿意看见它成为一个笑柄”。但与英国态度不同，德尔博斯赞成中国向《九国公约》签字国提出呼吁。
与英、法不同，美国希望中国将中日冲突诉诸国联，而非援引《九国公约》。8月20日，国民政府驻美大使王正廷奉外交部之命，向美国国务卿赫尔(Cordell Hull)通报中国的打算：“(1)向国联申诉。尽管美国不属于国联成员，但外交部希望知道美国政府是否予以支持。(2)援引《九国公约》，就此点而言，外交部希望知道美国政府是否愿意召集各签字国进行磋商，因各签字国是在华盛顿议定该条约的。”对此赫尔未给予明确答复。21日，美国国务院政治顾问亨贝克(Stanley K. Hornbeck)在其拟定的备忘录中认为，如果中国提出申诉且国联予以受理，美国政府可像九一八事变时期一样采取与国联合作的态度。然而，关于中国援引《九国公约》问题，亨贝克认为美国“似宜继续避免对此做出承诺”。
早在九一八事变时，国民政府就亲身体会到国联的软弱无力，但是此次依然决定将中日冲突诉诸国联，认为“纵然不能得其实力上之援助，则至少亦可得国际舆论上之同情，而舆论上之同情在国际战争上，往往发生不可思议之助力”。“在战争期间，国际间之助力无论如何微小，均有一顾价值，而况国际联盟会员六十余国，其心理上之同情与精神上之援助，其力量亦正不可忽视”。8月26日，国民党中央政治委员会致电国防最高会议，提出：“中国应即将被日本侵略之事实通知国际联盟，并提请参加盟约各国，依照盟约履行其盟约上所载之武力制裁与经济制裁之责任。” 30日，中国代表团驻国联办事处负责人胡世泽向国联秘书长爱文诺(Joseph Avenol)送交照会，详述卢沟桥事变发生以来中日两国冲突之经过以及日本蓄意侵略之事实。日内瓦外交界人士评论认为，“此乃中国向国联会正式提出申诉之先声”。9月12日，国民政府正式提出申诉，要求国联依据《国联盟约》第10、11、17条之规定，“建议适宜及必要之办法，并采取适宜及必要之行动”。
国联接受了中国的申诉。10月6日，国联大会通过决议，建议召开九国公约会议讨论中日冲突问题，并希望缔约各国“能与其他在远东有特殊利益之国家联合工作，寻求以彼此同意之方式，结束此次争议之方法”。国联的这一决议系出之于英国的提议。10月4日，英国代表克兰伯恩勋爵(Lord Cranborne)明确建议，召开以《九国公约》为基础的会议处理中日问题，更具体地说，是以该条约第7条为基础召开会议处理这一问题。英国意图将中日问题从国联手中转交给九国公约会议来处理，且英国作此提议并未预先与美国沟通。所以，中国代表顾维钧认为，英国的建议“可以说是想‘把烫马铃薯扔进华盛顿公约的篮子里’，实际上是硬塞给美国政府”。
借助国际力量解决中日冲突是卢沟桥事变后国民政府确定的外交方略，而向国联申诉是其重要途径之一。面对中国要求国联采取实际行动援华制日的压力，英国为把责任转移给美国，提议召开九国公约会议。可以说九国公约会议是国联会议的直接产物。
如前所述，早在7月国民政府就已有将中日冲突问题诉诸《九国公约》的想法，也曾就此私下探询过美国政府的态度。英、法两国亦赞成这一做法。事实上，不管是国民政府，还是英、法两国，都期望美国在处理中日问题上发挥作用。更为重要的是，国联已通过召开九国公约会议的决议，在此情况下美国究竟如何因应，成为美国政府面临的重要外交课题。
二、 会议召开前美国的目标设定与角色定位
国联希望九国公约会议能尽早召开。在国联大会通过决议前，国联秘书处就私下告知美国驻瑞士公使哈里森(Harrison)，一俟大会通过决议，大会主席便会立即联系国联成员国中的《九国公约》签字国和遵守国。10月6日决议通过后，大会主席正式致信南非、澳大利亚、比利时、英国、加拿大、中国、法国、印度、意大利、荷兰、新西兰、葡萄牙等签字国和玻利维亚、丹麦、墨西哥、挪威、瑞典等遵守国，要求根据《九国公约》第7条尽快召开会议。因美国不是国联成员国，故国联暂未联系美国。决议通过当天，克兰伯恩向哈里森咨询国联成员国中的《九国公约》签字国和遵守国邀请美国的适当方式。克兰伯恩建议，前述国家循常规外交渠道彼此交流，达成一致，由其中一国向非国联成员国的《九国公约》国家发出邀请。
面对国联要求召开九国公约会议的决议，美国的反应究竟怎样?10月6日，赫尔发表关于远东问题的声明，指出：“鉴于远东的事态发展，美国政府被迫得出结论：日本在华行动不符合维护国与国之间关系的原则，且违反《九国公约》和《非战公约》的相关规定。”美国政府的结论与国联大会的结论一致，认为日本在华行动违反《九国公约》，故不反对召开九国公约会议。
同一天，英国驻美大使馆向美国国务院递交备忘录，就会议的细节问题询问美国政府：应如何发出邀请;邀请书应采取什么形式;应在哪里举行会议。对于开会地点，英国赞成在华盛顿。此外，英国还关心是否邀请苏联和德国参会。实际上，由于国联决议涵盖“在远东有特殊利益的国家”，外界普遍认为苏联将在被邀请之列。
美国政府很快对英国的询问做出答复。10月7日，国务院助理国务卿威尔逊(Hugh Wilson)在与英国代办马利特(V. A. L. Mallet)会谈时对英国关心的问题一一作出答复：1.应如何发出邀请?美国政府的建议是，由除中国、日本、美国之外的其他《九国公约》签字国提出召开会议的联合建议;2.邀请书应采取什么形式?美国政府认为邀请书的表述应尽可能宽泛，只提会议的时间、地点，指出会议的目的是寻找以协议结束冲突的方法;3.应在哪里举行会议?美国政府不建议地点选在华盛顿，也不希望在大国首都或日内瓦，希望英国考虑在欧洲某个小国举行会议;4.什么时候举行会议?美国政府认为应尽快召开会议;5.至于邀请苏联和德国的可行性，美国政府希望了解英国政府的看法，并说明苏联和德国参会时的可能态度。8日，美国又进一步告知英国：1.罗斯福总统建议由比利时首相范泽兰(Paul van Zeeland)发出邀请;2.以布鲁塞尔为会议地点;3.两周之内召开会议;4.会议召开之后再考虑邀请其他国家。对此，英国一方面表示同意，另一方面又提出希望在荷兰海牙举行会议。但随着荷兰政府的拒绝，英国最后同意在比利时举行。
英、美虽已商定在比利时召开九国公约会议，但还须征得比利时政府的同意。事实上，在布鲁塞尔召开会议的建议在比利时内部并非无人反对。比利时驻日大使巴索姆皮埃尔(Baron Albert de Bassompierre)即强烈反对这一建议，他认为：“缺少力量的国际行动决不会改变中国事态的发展，而且比利时政府这样做只会徒然损害其本身在日本的利益。”然而，在英、美两国的劝说下，比利时勉强同意。尽管如此，比利时政府并不希望外界产生是比利时在发起和领导九国公约会议的印象。故而，比利时和英、美两国讨论了会议邀请书的文字表述问题。比利时先与英国商讨出两种文字表述方案，即会议之召开系“应美国政府和英国政府要求”，或者“应英国政府要求，而英国政府的要求已得到美国政府的支持”。英国和比利时均希望美国同意第一种表述，但美国认为上述两方案明确将美国与英国捆绑在一起，最重要的是，这会让人产生美国追随英国的印象。为此，美国建议的文字表述是：会议之召开系“应英国政府要求，且得美国政府同意”。最后，英国和比利时接受了美国的建议。
10月16日，比利时政府正式向美国政府发出会议邀请。同一天，美国接受邀请，并择定戴维斯(Norman H. Davis)为美国代表。接下来面临的问题是，美国政府期待布鲁塞尔会议实现的目标是什么?美国政府制定的参会方针是什么?换言之，美国政府希望自身在会议上扮演何种角色，发挥何种作用?此前的10月12日，罗斯福发表谈话，表示美国愿意参加九国公约会议，指出“这次会议的目的是通过协议寻求中国目前局势的解决方案。在努力寻找解决方案的过程中，我们的目的是同该条约的其他签署国进行合作，包括中国和日本”。18日，在戴维斯动身前，赫尔对其发出训令，直接阐明了美国希望布鲁塞尔会议实现的目标：“我国政府希望会议能取得有助于远东永久稳定与和平的成果。我国政府认为，会议的主要作用是为建设性讨论提供一个平台，形成可以解决问题的基础，并努力通过和平谈判把各方拉到一起。”比利时政府发出的会议邀请书指出，召开会议的目的是“遵照《九国公约》第7条，审查远东局势，并研究以和平方法从速停止该地不幸之冲突”。这符合美国所期望的目标。
除此之外，美国对自身在布鲁塞尔会议上的角色定位亦有清晰的认识。罗斯福要求戴维斯明确三点：1.美国决不会参加与国联的联合行动;2.不支持美国被推到前面当领导者;3.国内舆论不希望美国成为英国的追随者。概言之，美国对自身的角色定位是：首先，不在布鲁塞尔会议上充当领导角色;其次，保持独立自主的立场，不当追随者，亦不参加联合行动。戴维斯亦认为应让其他参会国家出面领导，美国的作用只是与这些国家合作。针对英国期望由美国领导布鲁塞尔会议一事，美国驻英大使宾厄姆(Robert Worth Bingham)告知英国外交大臣艾登(Robert Anthony Eden)，“英国不应该在即将到来的布鲁塞尔会议上当头，也不应该努力促使美国当头，小国的地位与英、美两国是一样的”，委婉表达了对英国的不满。在此情况下，艾登不得不承诺英国不会试图推动美国在会议上当头。
事实上，美国对领导布鲁塞尔会议问题极为敏感，一旦听到相关的不实传言就会迅速予以澄清。在会议召开前，有媒体报道称，11月1日艾登在英国议会演讲中指出，召开布鲁塞尔会议的倡议系出自美国，与英国完全无关。当天，美国代理国务卿韦尔斯(Sumner Welles)就指示宾厄姆，要求他迅速查明艾登相关言论的准确文本。紧接着，韦尔斯又通过电话与宾厄姆讨论此事。后来，驻英大使馆向美国政府报告艾登演讲的准确文本，说明艾登原话是说美国主动提议以布鲁塞尔为会议地点，并未提及美国提议召开会议。次日，美国国务院在新闻发布会上对上述事情进行了澄清。美国政府如此关注艾登的言论，固然与媒体报道不实有关，但更为重要的是，此时美国的既定方针是不在布鲁塞尔会议上扮演领导角色，自然不希望外界认为会议是由美国提议召开。
简言之，美国政府在布鲁塞尔会议召开之前制定了明确的参会方针。一方面，美国期望借助会议调停中日冲突，重建中日之间的和平;另一方面，美国亦希望维持独立自主的立场，不愿在会议上担当领导角色。美国政府的上述方针直接影响和限定了美国代表团在布鲁塞尔会议上的作为与表现。
三、 美国推动布鲁塞尔会议调停中日冲突的外交努力
如前所述，比利时政府发出的会议邀请书明言，召开会议的目的是谋求以和平手段解决中日冲突，恢复远东和平。而美国为此做出的种种努力，在11月3日会议开始之前就已经在进行。
美国政府认为，布鲁塞尔会议有两大目的：1.促使冲突双方停战，继而进行和平谈判;2.努力找到稳定远东局势的方法。欲实现以上目的，作为冲突双方的中国和日本参加会议是必要条件。在收到比利时政府的邀请书后，10月17日，国民政府作出答复，并决定派驻法大使顾维钧、驻英大使郭泰祺、驻比利时大使钱泰作为中国代表参加会议。然而日本政府则迟迟未作答复，一时间，日本是否参会引起美国政府的极大关注。13日，美国驻日大使格鲁(Joseph C. Grew)向赫尔报告称，巴索姆皮埃尔拜访日本外务次官堀内谦介时，得知日本政府对参加会议的态度是“冷漠的”。日本的态度令美国极为不安。14日，赫尔致电格鲁，请他与日本外相广田弘毅接洽，希望日本参加会议。事实上，中国方面亦希望日本参会，并建议美国施加影响，出面说服日本。
根据赫尔的指示，10月15日，格鲁面见广田，竭力劝说日本参会。格鲁称，布鲁塞尔会议“将为日本提供一个表达观点的平台，而日本正在为这个目的向欧美派出所谓的亲善使节”。面对美方的劝说，日方的答复是：日本政府还未收到参会邀请，因此尚未作出决定，但“根据目前政府内部的倾向，日本将会拒绝接受这样的邀请”。21日，巴索姆皮埃尔向日本政府致送邀请书。27日，日方正式作出答复，拒绝参加会议。日方给出的理由是：“只要邀请书没有明确说明会议不是源于国联决议和10月6日赫尔所作声明，就不可能得到赞成的答复。”实际上，布鲁塞尔会议的起源问题成为有关国家的重要关注点，德国拒绝参加会议，给出的理由与日本并无二致，均认为会议源起于国联决议，与国联有紧密关联。
在知悉日本的立场后，10月22日，罗斯福向国务院提出，鉴于采取行动影响日本的决定为时已晚，布鲁塞尔会议开始时应立即阐明会议的召开与国联决议以及10月6日赫尔所作声明没有关联，然后再次向日本发出邀请。同时，为劝说日本参会，美国政府已在考虑越出常规外交渠道，启用元首外交，由总统直接致信日本天皇。经过与罗斯福的商讨，国务院做出两项决定：1.目前美国暂不采取行动，待收到日本答复比利时政府的文本后，通知戴维斯相关情况和应该在会议上遵循的方针，即让会议再次向日本发出邀请;2.致电格鲁，表明美国的态度：会议与10月6日赫尔所作声明没有关系。25日，美国国务院致电戴维斯，训令他遵循上述方针。
然而，对于如何实施赫尔的指示，戴维斯有着自己的思考，他认为最好是让比利时出面阐明布鲁塞尔会议的起源问题。10月29日，戴维斯与比利时外交大臣斯帕克(Paul-Henri Spaak)会谈。斯帕克表示，鉴于日本拒绝参会，他正在考虑大会邀请书如何措辞以促使日本接受邀请。戴维斯建议斯帕克在会议开幕致辞时声明，比利时有意在邀请书中不提国联，是因为这不是一个国联的会议。美国意图借斯帕克之口来阐明布鲁塞尔会议的召开与国联毫无关联，使日本拒绝参会的理由不能成立。
除力促日本参加会议，美国还希望中国能做出一些让步以推动调停工作的进行。罗斯福向中国政府提出建议：1.会议上，中国代表当在陈述情况后退席;2.中国应准备在会上就日本期望合作开发中国自然资源问题陈述立场。对于美国的建议，时任国民政府国防最高会议副主席的汪精卫认为，如果在日本缺席的情况下中国参与相关讨论，致使日本认为会议有失公正，那么可以实行第一点，即中国作出陈述后退席;至于第二点，汪精卫称，“中国像欢迎其他国家一样欢迎日本根据《九国公约》的精神，以无损而有利于中国和相关国家的方式开发自然资源”。10月28日，顾维钧与戴维斯、亨贝克会谈，戴维斯再次提出：“中国代表团在会议席上应作一种适当之演说，待会议决定首先试行调解时，中国代表团即提请退出会议，俾调解者不致受其影响，在进行讨论时，得有完全之自由”，并称“此系一种策略，所以应付日人对于国联大会之攻击。盖日人谓国联大会受中国代表团参加之影响，态度偏私也”。顾维钧表示须请示国民政府。
美国的上述两项建议基本取得了中国方面的谅解。孔祥熙认为：“罗斯福主张首次会议我国代表报告后退席一节……似可采纳，以表示我信任其主张。盖我代表在座参加讨论，列强或有不便，我如运用得法，使他国多为我说话，在座与否，实无必要。”11月1日，国民政府外交部部长王宠惠致电顾维钧、郭泰祺、钱泰：关于中国退席问题，“倘英、美、法等果有热诚调停之意，而我能预先探明其所拟计划大致于我尚无不利，则我代表为获得各国更多同情起见，可于陈述事实与我方希望后，各国开始试行调解时，自动声明暂行退席，但保留：(甲)仍得随时出席;(乙)任何问题未与中国代表商讨之机会，并未经中国同意者，不能为最后之决定”。至于中日经济合作问题，王宠惠说明，“中国愿随时与日本谋经济合作，但必须根据九国公约之原则，尤须于不侵略、不威胁状态中行之”。次日，戴维斯又向中国代表作了解释，称“自动暂退完全系一种策略，如调停人所拟者于中国不利，中国尽可不予接受”。
11月3日，九国公约会议在布鲁塞尔举行，至15日大会通过宣言并决定暂时休会为第一阶段。日本拒绝参加的态度直接影响了会议的整个运作。在会议的第一阶段，与会各国关注和讨论的主要问题是第二次邀请日本参会和设立负责调停工作的小委员会。
11月3日，艾登在会议开幕演说中称：“英国愿意最大之合作求和平之实现，应从速即组织小委员会以利进行。”4日，作为会议主席的斯帕克正式提议组织小委员会，其任务有二：一为研究日本的答复文书，一为与中日两国接洽调停。意大利因坚持应由中日两国直接交涉而反对此议，其他国家均赞成。然而，在小委员会的组成问题上，各国意见不一。大体而言，美国和英国主张小委员会只由英、美、比利时三国组成，但法国和意大利认为他们两国也应该参加。此外，苏联要求加入小委员会，但英国和美国均反对，认为苏联既不是《九国公约》签字国，也不是遵守国，允许苏联加入将会影响小委员会与日本的接触。与会各国迟迟未能就小委员会的组成达成一致。顾维钧等人认为，“以组织委员会而论，英法美意见不一，大有中止之意”。
法国在参加小委员会问题上尤其坚持。11月6日，德尔博斯在与布立特谈话时指出，他必须坚持法国参加处理远东局势的小委员会，法国在远东拥有包括印度支那在内的巨大利益，无法接受被排除于小委员会之外，他不在乎小委员会规模如何，或其他国家是否参加，坚持认为法国应该参加。8日，德尔博斯向布立特重申法国的立场，并希望美国政府指示戴维斯放弃将法国排除在小委员会之外的努力。10日，法国总理肖当(Camille Chautemps)再次就此事向布立特作出重申。法国的态度实际上阻碍了小委员会的设立。
戴维斯认为组建小委员会可以更有效地运作，而一旦法国加入，意大利亦必要求参加，如果意大利参加，苏联也会要求加入。所以，戴维斯希望说服法国不要坚持在小委员会里的席位。但有鉴于法国的强硬态度，戴维斯不得不做出让步，提出小委员会由美国、英国、法国、比利时和荷兰五国组成的方案，将法国包括在内，并就此请示政府。美国政府意识到组建小委员会面临的困难，于11月8日指示戴维斯，请其酌情决定，此外又指示，美国不应该支持或反对别国参加小委员会。这反映出美国政府在小委员会组成问题上的审慎立场。最后，戴维斯放弃了组织小委员会的计划。
如前所述，美国希望布鲁塞尔会议向日本发出第二次参会邀请。根据会议要求，11月7日，巴索姆皮埃尔再次向日本政府致送参会邀请书。然而，12日，日本政府仍然表示拒绝参加。组建小委员会的计划遭遇摧折，加上日本两度拒绝参会，美国欲推动布鲁塞尔会议调停中日冲突的外交努力归于失败。
四、 美国与援华制日问题
布鲁塞尔会议调停中日冲突的努力因日本再度拒绝参会而落空，会议面临下一步怎么办的问题。实际上，早在会议召开之前就存在一种预测，认为调停的努力将会失败，然后出现采取极端措施的情况。而所谓的“极端措施”，具体指援助中国和制裁日本的积极行动。
推动布鲁塞尔会议参会各国采取行动援助中国抗战、制裁日本侵略是国民政府的既定方针和明确诉求。11月13日，顾维钧抓住日本拒绝参会令各国不满的有利时机，在会上呼吁：“现在日本政府已以它最近的答复，把和解、调停之门在各位代表面前砰然关闭，诸位能否决心停止对日本提供战争物资及信贷，转而向中国进行援助?这是各国为完成制止日本侵略和履行捍卫本公约的义务的最温和的方式。”
11月10日，国民政府驻日大使许世英致电顾维钧，表示获悉“日对九国会议复文决拒绝参加，现正推敲回答文字，将于十二日回答”。顾维钧当天就转告戴维斯及德尔博斯。日本再次拒绝参会的傲慢态度招致英、美、法三国代表的不快。11日，顾维钧等致电外交部称：“据密报，该三国代表团告各本国报界代表，谓如第二次去文后，日本仍不能接受调停，该三国拟采取积极办法，先从增强中国抵抗能力着手，因对日经济制裁手续繁重，收效较迟。”同日，顾维钧等致电孔祥熙亦称：“会议空气好转，各重要国代表多积极，连日商讨具体办法，如何帮助我国，等等。”
在布鲁塞尔会议参会国对日态度恶化的氛围之下，11月15日，会议通过宣言，指出与会各国代表认为，中日冲突涉及签署《九国公约》的所有国家，“不仅是远东两国的关系问题，而是涉及法律、有秩序的进步、世界安全及世界和平等各方面的问题”。但与之相反，日本坚持认为中日冲突不属于《九国公约》范围，强调冲突应由中日两国单独解决，再次拒绝在会议的帮助下以协议的方式和平解决中日冲突。“面对这一局势，与会各国必须考虑一个共同的态度予以应付”。虽然措辞极委婉，但会议对日本的不满之情却溢于言表，“共同态度”的说法更是暗示会议欲采取联合行动援华制日的可能。诚如顾维钧所言，“按外交观点看，声明用语清晰，暗示各国将进行讨论如何采取对待日本的一致行动”。
然而，与会的英、法、苏联等国在援华制日这一重大问题上都有自身的考量。10月19日，英国驻美大使馆向美国国务院递交备忘录，其中预测，在日本不参加布鲁塞尔会议的情况下，会议可能会面临三种选择：1.推迟采取任何行动，以此希望日本的军事或经济地位出现某种大变化;2.对日本进行道德谴责，而不采取或者不承诺采取任何积极行动;3.采取积极行动，要么积极援助中国，要么对日本施加经济压力。备忘录认为，前两种选择无异于默许侵略，明显会遭到反对，只会起到鼓励和平破坏者的作用，而且，第二种选择还有另外的弱点：进一步激怒日本舆论而对调停徒劳无益。故此，英国政府认为美、英两国有必要充分考虑第三个选择，即援华制日。就援助中国而言，若日本对运载援华物资的中立国船只施加封锁，那么美、英将面临在默许日本的封锁和以武力维持海运畅通之间二选一的情况。至于对日本采取经济措施，英国政府认为有效和成功的经济制裁将导致日本向某些参与制裁的国家开战，或者攫取某些国家的领土以获取必要的战争物资。考虑到存在这样的危险，英国政府认为没有国家愿意实施有效的制裁，除非首先从其他参与国家获得在日本采取暴力行动时候提供军事支持和维护这些国家领土完整的保证。由哪些国家来提供这样的保证?英国在备忘录中并未明言，但在10月13日英国内阁会议讨论对日制裁问题时，首相张伯伦曾指出，“如果不能从美国得到保证，即他们准备正视可能落到在远东有重大利益的国家身上的一切后果的话，我们就不能实行制裁”。英国之意图甚为明显，即希望美国在援华制日方面起领导作用，英国则是追随美国。在采取制裁问题上，艾登表示，“只要美国做到什么地步，英国就做到什么地步”。
在援华制日问题上，法国不赞成制裁日本，但同意援助中国。法国政府认为援助中国有招致日本报复的风险。法国在援助中国方面的主要着力点是为援华物资提供通过印度支那的过境便利。但是，法国政府主张有必要从美国和英国那里得到一项保证：一旦法国因在提供印度支那过境便利上帮助中国而遭到日本的攻击，这两个大国将予以支援和帮助，以便共同应对这一局面，且美英两国的保证应该是书面的而不仅是口头的。法国要求美、英提供书面保证的立场反映了其在援华问题上的审慎。其时，法国正深陷欧洲事务，在处理远东问题上严重依赖英国和美国。
苏联认为仅仅道德谴责无法制止日本对华侵略，只有坚决的行动才可以。苏联批评英国和法国态度软弱，没有美国积极参与的保证什么都不会做。如果有美、法、英三国的合作，苏联准备对日本采取强硬立场。布鲁塞尔会议期间，苏联代表波将金(Vladimir Potemkin)力促美国提出具体的对日措施。概言之，苏联希望与美、英、法等大国共同行动而不愿单独对日。11月20日，钱泰致电外交部，转述苏联在援华制日问题上的态度：“苏联主张切实有效办法，但主张共同行动，若单独行动则非苏联所愿，英美始终无意动作，彼等自往后退，而欲令苏联独当其冲，苏联岂为其所愚。”国民政府深知苏联的态度，因而希望在会议上“竭力设法促使英美赞成并鼓励苏联以武力对日”。
由上观之，无论是英国、法国，还是苏联，皆对美国抱有期待，期望美国在援华制日方面发挥带头作用，而布鲁塞尔会议无疑为三国推美国当头提供了一个良好的机会。诚如顾维钧所分析：“这次会议被视为谋取美国在远东局势中给予合作和支持的唯一手段。英国，还有处于次要地位的法国和苏联，都认为在当时欧洲形势下，没有华盛顿的参与，他们就谈不上对制止日本侵略或帮助中国抗日做出什么成效来。”换言之，在援华制日问题上，美国的态度和立场将直接影响英国、法国和苏联，进而左右布鲁塞尔会议的走向和结果。
在布鲁塞尔会议召开之前和之初，美国对援华制日的态度并不积极。10月19日，在收到英国驻美大使馆关于要求与美国政府讨论、协商该问题的备忘录之后，美国政府表示，布鲁塞尔会议的目标是以协议的方式找到远东冲突的解决方法，而援华制日问题不会在会议上出现。会议召开前，戴维斯拟定的会议议程也未包括讨论援华制日问题的内容。11月6日，罗斯福与法国驻美代办亨利(Jules Henry)谈话，指出在法国因为援华物资开放印度支那过境通道而遭到侵略时美国态度如何是一个假设性质的问题，认为不大可能发生这样的事情，目前不应该讨论。与此同时，戴维斯向德尔博斯表明，除了要求中日停止战斗、开启会谈之外，美国无论如何不会对在远东采取行动感兴趣。实际上，美国政府将援华制日和会议调停中日冲突完全对立，认为不应该且不需要考虑援华制日，直到确信失去和平的希望。
但随后，面对日本第二次拒绝参会的不合作立场，戴维斯在援华制日问题上的态度一度趋于积极和强硬。11月9日，在与艾登的谈话中，戴维斯提到，如果日本拒绝合作，有必要考虑接下来要做什么。他向艾登提出三项建议：英美共同向中国出售武器;不承认日本侵略成果、不贷款予日本;拒绝购买日货。10日，在从顾维钧处获悉日本不会参加布鲁塞尔会议的情报后，戴维斯认为美国应该考虑接下来的行动，并总结了两种可能供美国政府参考：1.坦率承认会议失败;2.会议达成协议，在贸易和运输领域联合对日本施加压力。戴维斯不希望会议失败，且认为布鲁塞尔会议不是讨论对日施压问题的场所，所以提出一种折中性质的方案，要求参会国通过以下决议：1.不在事关中国的军事努力方面采取歧视中国的行动;2.不劝说中国接受其不愿让步的协议;3.不承认不符合或违背《九国公约》条款的中国局势的变动;4.不赞同给予日本任何形式的援助，特别是贷款等;5.不向日本提供军事援助。戴维斯进而提出两项建议：首先，鉴于中立法在应对中日冲突，尤其是援助中国问题上束缚美国手脚，建议美国政府提请国会废除或搁置中立法。其次，美国政府现在应考虑拨款建造更多战舰，以表明美国正在严肃看待远东局势和无视国际条约、肆意侵略别国的国际无政府状态的广泛威胁。
11月12日，赫尔作出答复，认同布鲁塞尔会议不是考虑对日施压问题的场所。但是否定了戴维斯的折中方案。尽管如此，戴维斯并未放弃。14日，他在同一天内两次致电美国政府，要求采取积极措施，促使布鲁塞尔会议通过决议，不承认凭借武力造成的变化，禁止政府贷款给日本，并劝阻私人贷款。
然而，戴维斯的坚持未能使赫尔转变态度。11月15日，赫尔致电戴维斯，称现在还不是让会议宣布不承认政策的适当时候。至于不贷款予日本一点，赫尔提醒戴维斯注意两点：第一，这样的措施超出了布鲁塞尔会议邀请书所确定的会议议事范围;第二，在日内瓦开会的国联各国明确避免采取任何这样的措施。16日，赫尔更是否决了戴维斯废除或搁置中立法的建议。戴维斯认为赫尔的上述两项理由站不住脚，但考虑到这是美国政府的官方立场，“很愿意在会议上做些有效的事”的戴维斯不再坚持自己的建议。21日，贾德干告知戴维斯，英国赞成会议宣布不承认政策和不贷款予日本，以避免造成会议失败的印象，且斯帕克亦表示赞成。但是戴维斯却表示，宣布上述两点内容的时机还不成熟，只要有调停的可能，采取任何减少这一可能的立场都不可取。
戴维斯的态度转变为顾维钧等人所洞悉：“此次会议美虽阳称与各国合作，阴执牛耳，初尚表示积极，自华府国会开会以来，其态度忽转消极，近且微露颓丧。”美国的立场影响到英、法两国。艾登和德尔博斯“受美态度影响趋消极”。11月12日，上海沦陷，中国军队从淞沪战场撤退，日军向南京推进。在此危局之下，11月18日，国民政府外交部致电顾维钧等人，提出各国帮助中国的方法：1.接济物资与对日制裁;2.进行武力干涉。本此指示，顾维钧、郭泰祺、钱泰与美、英、法、苏四国进行接洽，但在援华制日问题上未能商讨出具体结果。22日，戴维斯以对华提供军事物资和信贷涉及中立法为由，婉拒了顾维钧的援华请求。
援华制日只有在大国合作的前提下才具有可能，美、英、法、苏四国不准备在这方面有所作为，这决定了布鲁塞尔会议难以取得积极结果。11月24日，会议在通过了一份报告书后就宣布无限期休会。报告书总结了会议的工作，重申了《九国公约》等国际约章所载明和体现的国际关系基本原则的有效性、必要性和普遍适用性。但是，与国联会议一样，布鲁塞尔会议并没有解决任何实际问题，无论是在向中国提供物质援助还是在对日实施制裁方面，都没有取得中国政府所期望的实质性的进展。在这个意义上，顾维钧称布鲁塞尔会议为一次“流产的国际会议”，可谓一语破的。
美国之所以不愿在援华制日问题上采取积极立场，是担心被其他国家推到前面当头。彼时英、法深陷欧洲局势，苏联因惧于德国的威胁而不敢在远东单独对抗日本，故而面对日本发动全面侵华战争，三国均不采取积极有效的行动，反而企盼美国在布鲁塞尔会议上发挥领导作用。诚如孔祥熙之分析：“此会列强皆以美国之马首是瞻，美方态度关系最巨。”然而，美国国内的孤立主义舆论并不支持美国在会议上扮演领导角色，美国民众认为在援华制日问题上实行积极政策会产生令美国卷入中日冲突的风险。为此，赫尔在戴维斯启程赴欧洲之前就特别叮嘱：“美国的公众舆论已经表达了美国不想卷入战争的坚定决心。”英国亦对美国国内的舆论倾向洞若观火。11月6日，英国驻美大使林赛(R. Lindsay)致电艾登，直言“我确信，美国舆论不准备支持美国政府采取任何积极行动”。受此影响，前述戴维斯在援华制日问题上做出的积极努力自然付诸东流。
结语
近代中国是一个具有半殖民地特征的国家，这一特性决定了中国在国际关系中的地位以及中国外交的特殊性。中日之间的冲突乃至战争，其影响必定不局限于中日两国，它必将引起世界各大国的反应。卢沟桥事变后，国民政府延续九一八事变时期国联外交的思路与逻辑，将中日冲突诉诸国联。在布鲁塞尔会议上，列强关注和讨论中日冲突问题。这些都深刻反映了中日冲突的“国际性”。
作为在远东拥有重要利益的大国，美国自中日全面战争爆发伊始就密切关注远东局势。美国不仅参加了旨在以和平方式解决中日冲突的布鲁塞尔会议，亦在会上扮演了重要角色。美国在调停中日冲突问题上力图有所作为，在援华制日方面不愿当头，美国的“有为”和“无为”反映出其参与布鲁塞尔会议的力度和限度。
以美国如何应对布鲁塞尔会议为个案，可以从中管窥1937年中日全面战争爆发之初美国远东政策的复杂面相。1921—1922年，美国发起召开讨论远东和太平洋问题的华盛顿会议，会议形成了包括《九国公约》在内的一系列国际协定，奠定了一战后远东国际秩序的基础。美国是华盛顿体系的缔造者和维护者。1937年日本发动全面侵华战争，这是继九一八事变之后日本对华盛顿体系的再一次严重冲击和挑战。面对日本以武力改变现状、打破既有国际秩序的企图，美国一再强调信守国际协议，拥护条约神圣不可侵犯的原则，履行国际义务，加强国际法，这实际上表示了美国坚定维护华盛顿体系的立场。
布鲁塞尔会议系援引《九国公约》召开，在会议上，美国设法推动调停中日冲突，其内在动力是扑灭远东战火，重建地区和平与秩序，体现着美国维护华盛顿体系的意图。然而，在实现这一意图的过程中，美国不能不顾及其国内政治的现实。20世纪30年代，美国社会弥漫着孤立主义思潮，国会通过的中立法严重影响和制约着政府的对外政策。在布鲁塞尔会议上，美国虽然给予中国以道义上的同情和支持，但不愿意采取实质性措施援助中国，主要原因在于其国内民众认为任何援助中国和制裁日本的行动都会使美国卷入中日冲突。在因应中日冲突问题上，美国既要维护既有国际秩序，即华盛顿体系，又要兼顾国内社会现实，两者交互作用，共同影响和塑造了美国的远东政策。
责任编辑：钟思宇 最后更新：2022-08-12 10:40:26
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