高佳 | 1937年日军轰炸南京的国际反响再探讨
2022-08-18 16:07:05 来源：抗日战争研究 点击： 复制链接
来源：《抗日战争研究》2021年第1期，注释从略
作者高佳，西南大学马克思主义学院博士后
内容提要
全面抗战爆发之初，侵华日军利用其优越的航空力量对中国首都南京进行了规模空前的轰炸，引起了国际社会的广泛关注。日军初炸南京之时，美、英、德、法、意五国联合划定“非轰炸区域”以维护其自身利益，同时劝告日本对其轰炸行为加以约束，均遭到日方拒绝。随后，日本海军以武力胁迫各国外交官及侨民撤离南京，并变本加厉地对南京实施无差别轰炸，在经历了美国驻华大使詹森撤离大使馆的短暂曲折后，美国等第三国一致抗议日军轰炸南京的局面正式形成。日军不顾各国反对继续对中国城市进行无差别轰炸，最终招致美、英等国政府及舆论的强烈抗议。中国政府借助国际社会抗议日军轰炸之呼声，促使国联通过决议谴责日军轰炸暴行，造成了有利于中国的外交局势。日军对南京的轰炸虽然持续时间较短，但对有关各方均造成深远影响。
关键词
日军航空队 无差别轰炸 国民政府 顾维钧 长谷川清
中日全面战争具有明显的国际性特征。战争伊始，侵华日军利用其优越的航空力量对中国首都南京进行了规模空前的轰炸，造成大量中国平民死伤，同时也侵犯了第三国在华权益，引起了国际社会的广泛关注。美国等第三国或从人道主义出发或为维护其在华权益，与日本政府展开交涉。以往学界多将日军对南京的轰炸视为南京大屠杀的前奏，将其作为日军南京暴行的一部分进行研究。但事实上，日军轰炸南京是1937年夏秋之交国际社会关注的焦点话题，其国际影响力在抗战时期亦在南京大屠杀之上，因此有必要展开深入研究。所谓“观水有术，必观其澜”，在日军轰炸南京的过程中，美国等第三国作何反应?随着日军轰炸的持续，它们对日本的态度前后有何变化?作为日军轰炸的直接受害者，中国政府在各国围绕轰炸问题对日交涉之时又有何作为?对上述问题的考察，不仅能够折射出全面抗战爆发之初美国等第三国远东外交的复杂性，也有助于进一步理解中国抗日战争的国际性一面。
目前，已有学者从不同视角出发，对日军轰炸南京的实施，以及美、英等国的反响展开论述，但在研究过程中对加害方、受害方、关联方三方资料的发掘力度不够，所运用的史料较为单一，难以全面呈现有关各方围绕轰炸问题折冲樽俎的详细脉络，对于中国政府的外交应对也关注甚少。基于上述考量，本文立足国际视野，充分利用美国外交文件、美国国务院核心档案(Central File)、日本亚洲历史资料中心档案、《日本外交文书》、台北“国史馆”所藏档案等，重点考察美国等第三国围绕轰炸问题对日交涉的复杂历程，探寻其中的史事幽微，同时对于中国政府借机争取国际同情的外交活动加以观照，以期对全面抗战初期的远东国际关系史研究有所裨益。鉴于美国对于日军轰炸的态度转变最为鲜明，并且在第三国围绕轰炸问题对日交涉的过程中发挥了较为重要的作用，因此，本文将以美国为中心展开讨论。
一、 日军初炸南京与五国联合划定“非轰炸区域”的尝试
七七事变爆发后，日本表面上坚持“不扩大”方针，暗地里迅速向上海方面调集兵力，为进一步扩大侵略战争做准备。从7月11日起至淞沪会战爆发，日军先后集结了5支海军航空队，由负责华东、华南作战的日本海军第三舰队指挥，首要任务便是歼灭中国空军主力。8月13日，淞沪会战爆发，第三舰队司令长官长谷川清命令日军航空队“以全部兵力，先发制敌，击破敌空军”，并将南京、广德、杭州、南昌等中国空军基地作为重点攻击目标。14日上午，中国空军先发制人，轰炸上海日军特别陆战队本部以及第三舰队旗舰“出云”号。日本政府以此为借口指责中国空军实施“非法”“暴戾”的轰炸行动，超出了日本的忍耐限度。而南京既是中国空军基地，更是国民政府所在地，被日本认为是“中国的军略中心”，是一切排日、抗日活动的根源所在，因此，轰炸南京便成为日本所谓“严惩残暴的中国军队、促使南京政府反省”的不二之选。
14日晚，日本海军大臣米内光政提出于次日发动对南京的轰炸，长谷川清遂命令所属航空部队“迅速袭击敌航空基地，歼灭敌航空兵力”。在此背景之下，15日下午，日本木更津海军航空队轰炸南京大校场机场和故宫机场，掀开了轰炸南京的序幕。对于日军的轰炸行动，日本驻南京外交官颇为不安。日本驻华大使馆参事官日高信六郎批评日军飞行员在15日的轰炸中“实行惊人的低空飞行”，“连外国大使馆，包括对我大使馆，也悍然进行轰炸，……令人吃惊”。日高建议日军事先发出轰炸警告，将攻击目标仅限于军事设施，“外国方面如采取旁观立场，可逐渐扩大目标，万一在全然与军事方面无关的情况下引起事端，并连累本国臣民，必将出现骚乱”，如果波及普通市民，中国方面将乘机进行“恶毒、虚构的宣传”，必定会给日本外交带来负面影响。
在此次轰炸当中，木更津海军航空队实施高度200米至500米的低空轰炸，遭到中国空军的猛烈阻截，加之天气恶劣，日军损失惨重。于是，第一联合航空队指挥官户塚道太郎禁止部队实施低空轰炸，且“尽力利用夜间攻击”，以减少损失。在此后对南京的几乎所有轰炸中，日军航空队均采取3000米以上的高空轰炸或夜间轰炸，甚至将两种轰炸方式相结合。事实上，无论是高空轰炸还是夜间轰炸，都会直接降低轰炸精准度，使各种误炸、滥炸现象频频发生。在19日下午的轰炸中，中央大学本部中弹7枚，学校大礼堂、学生宿舍、无机化学教室、牙医专科学校以及中央兽疫站均遭到波及。22、23日，木更津海军航空队在轰炸金陵兵工厂时将炸弹误投在雨花台附近，在轰炸国民政府警卫师司令部时又将炸弹投掷在玄武湖及中央研究院气象研究所附近。
虽然日军对南京的轰炸并未给第三国利益带来实际损失，但也威胁到各国使领馆及侨民的安全。21日，美、英、德、法、意五国驻华大使决定通过各国驻东京大使馆通知日本政府，日军对南京市区的轰炸使各国外交官对使馆及侨民安全感到担忧，各国一致要求在南京划定“非轰炸区域”，即“从南京的汉西门，经新街口周围，沿北极阁城墙，连接长江江岸铁路联络栈桥及自下关(包括长江)、三汊河回至汉西门”，希望日军避免轰炸上述区域。除此之外，美、英、法、德等国政府分别警告日本政府，如果日本在华军事行动给各国造成人员或财产方面的损失，日本政府必须承担一切责任，其指向性不言而喻。
美、英、法与德、意能够暂时搁置在欧洲的分歧，形成表面上的团结一致对日，说明日军对南京的轰炸已危及各国的共同利益。值得注意的是，南京“非轰炸区域”主要包括各国使领馆、学校较为集中的南京城中和城西北，以及外资企业所在的南京下关一带。可见，五国划定“非轰炸区域”更多是出于其自身利益的考虑。
对于五国外交官的这一要求，23日，日本外务次官堀内谦介以“非轰炸区域”内存在中国军事目标，日军对“中国的挑衅乃至敌对行为”有必要采取军事行动为由予以拒绝，认为他们对南京的轰炸是合理的，亦是必要的。当然，日本政府也不敢完全无视各国政府的态度。堀内表示，日本政府“极为顾念德、英、法、意、美各国大使馆及有关国家所属舰船的安全”，希望各国使馆及军舰设置能够在空中识别的明确标志。日本海军当局也将五国划定“非轰炸区域”的要求转告负责南京航空作战的户塚道太郎，命令户塚在轰炸时注意第三国目标的安全。但是对于美、英、法、德四国提出的“日本政府必须为日军给各国造成的损失承担一切责任”，外务大臣广田弘毅答复称，“日本政府概不负责”。
26日，长谷川清得到情报称，“南京政府已动摇，将向内地转移”，于是派出木更津海军航空队对南京进行高空轰炸，南京城内的银行街、卫生署、中央大学实验中学、国民革命军遗族学校及江苏省立第三医院均遭波及。是日下午，英国驻华大使许阁森(Hughe K. Hugessen)在南京前往上海的途中遭到日军飞机攻击身负重伤，是为“许阁森被炸案”。也许意料到此事会引起国际社会特别是英国政府的强烈抗议，且日军“对南京的攻击已取得相当效果”，日本海军军令部遂于27日决定暂停对南京的轰炸。
日方的所作所为无法令各国感到满意。8月30日，美国驻华大使詹森(Nelson T. Johnson)将五国驻华大使草拟的备忘录转交美国驻日大使格鲁(Joseph C.Grew)。备忘录指出，8月26日晚日军对南京的轰炸将外国和中国非战斗人员的生命财产置于危险境地，各国外交官亲眼所见，中央大学“大量建筑受损，职员数人被炸身亡”，“一处贫民区内有许多和平居民被活活烧死”。各国外交官认为，尽管日军对南京的轰炸带有军事目的，但事实上却对教育等非军事设施进行了“无差别破坏”，造成大量平民死伤。备忘录强调，各国政府以与中日两国的友好关系和人道主义原则为基础，希望日本考虑到“人道主义和国际礼仪”，特别是在中日两国尚未正式宣战的情况下，对其轰炸行为加以约束，停止这种“无差别轰炸”行动。9月1日，格鲁将该备忘录递交给广田弘毅。鉴于日军航空队在中国领土范围内开展大规模的轰炸作战，格鲁也借机要求广田“劝告日军避免轰炸不设防城市、医院、列车及汽车等”，否则必将造成美国公民死伤。英国政府也授权英国驻日代办多兹(James L. Dodds)与格鲁一致行动，意大利驻日大使奥里蒂(Giacinto Auriti)则发表口头声明，劝说日本停止对南京实施无差别轰炸。
相较于各国此前为维护其自身利益划定“非轰炸区域”，此次更多的是从人道主义的角度委婉劝说日本停止对南京的无差别轰炸，在一定程度上也考虑到中国的利益。此外，格鲁从巩固日美关系的角度私下劝告广田“以人道主义和现实智慧为基础”，引导日本的对外关系，并向日本军方施加影响，如有美国公民在日军的轰炸中受伤，日美关系将会面临严重危机。广田避重就轻，声称日军的攻击目标是军事设施，非军事目标被炸乃“在所难免的失误”。至于暂停对南京的无差别轰炸这一要求，广田不置可否，仅同意将该意见转达日本军方。但格鲁对此并不抱有任何幻想，他深知“外务省在面对陆海军当局之时几乎是软弱无力的”，而此后局势的发展也确实印证了格鲁的看法。
值得注意的是，对于日军的无差别轰炸等行为，美国政府的反对情绪也愈发强烈。9月2日，国务卿赫尔(Cordell Hull)指示格鲁“严肃而委婉”地提醒日本政府，日军采取的战略和战术激怒了美国舆论，美国政府完全不赞同日本现行的外交政策和日本军方的执行方式。这是卢沟桥事变以来美国政府首次明确就日本的行动表示反对，而日军轰炸南京便是美国反对的焦点。这也预示着只要日军的轰炸还在继续，美国政府会一直保持反对态度。
全面抗战爆发后，美国政府一直奉行“绝对中立”的外交路线，将“避免卷入中日冲突”，“保护美国公民的生命、财产和权利”作为其远东外交的两个基本目标，拒绝单方面采取行动或与英、法等国联合行动，以免引起日本的反感。此时，美国政府允许詹森与英、法、德、意四国外交官一道对日交涉，并甘冒开罪于日本的风险对日本的行动提出明确反对，在一定程度上反映了日军的轰炸行为已对美国在华利益及上述目标的实现构成了潜在的威胁。然而，尽管美国以劝告而非抗议的方式维护其国家利益，但赫尔还是担心日本对于美国的举动心怀芥蒂。他要求格鲁向日本政府说明，在中日危机当中，美国将遵循“绝对中立”的外交路线，“成为中日双方的友好邻居”，美国政府的反对态度并不意味着“不论日本采取何种路线都会遭到美国的谴责”。格鲁则乐观地展望着“绝对中立”路线指引下美国对日外交的愿景，他相信该路线符合美国国家利益最大化的原则，相信日本会感谢美国的善意，也会感谢美国向中日双方展现的中立和友谊，“在这个民族利己主义泛滥的年代，……这是我们通过任何其他途径都无法得到的”。美国政府这种既希望维护其在华利益又不希望得罪日本的心理在此刻展现得淋漓尽致。
二、长谷川清的9月19日通告与各国态度的转变
8月末9月初，日军将航空作战的重点转移至华南，主要目标是广州等中国空军基地以及粤汉铁路。9月10日前后，长谷川清得到情报称，苏联数十架飞机已飞抵南京，准备于15日支援上海。于是，长谷川清不顾各国的一再劝告，命令日本海军第二联合航空队指挥官三并贞三发动对南京的新一轮空袭。在此次作战中，日军调整轰炸策略并进一步扩大目标范围。三并命令所属部队在歼灭中国空军主力、夺取南京上空的制空权后，“对位于南京的军事、政治、经济各机关实施袭击”。关于作战细节，该航空队参谋提出，“轰炸无须直击目标，以使敌人感到恐惧为着眼点”，考虑到中国的防空炮火，将投弹高度定为2000米至3000米，并且规定“一次飞行必须把炸弹全部投下”。事实上，这种“无须直击目标”，意图造成民众恐慌的策略，说明日军已完全具有对南京实施无差别轰炸的主观意图。此后，无差别轰炸逐渐成为三并贞三等日军指挥官“促成时局迅速恢复”，“使敌人感到恐惧”的重要手段，并已呈现常态化的趋势。
与此同时，日本政府仍然在向各国承诺“日军绝不攻击非军事目标”。9月16日，广田弘毅就9月1日格鲁代表五国外交官递交的备忘录分别答复美、英等国政府。广田为日军轰炸南京的正当性和必要性辩解称，“南京是中国军队对日敌对战斗行为的策源中枢”，南京城内外有大量军事目标，因此，日军“当然有必要对上述目标进行轰炸”。广田保证日军将遵守人道主义原则，绝不会把非军事设施和平民作为直接攻击目标。对于各国普遍关注的“非战斗人员死伤”问题，广田声称，这一现象“与古往今来的战斗行为相伴而生，不可避免”，并进一步要求中国政府疏散非战斗人员，希望第三国侨民疏散至“安全地带”。但所谓的“安全地带”为何，广田并未说明。
对于日本外务省的保证，美国政府并不信任。同日，国务卿赫尔向詹森建议，“万一局势的发展充满危险”，大使馆职员应登上停泊在南京的两艘美国炮艇寻求避难或者撤离，这为数日后詹森撤离南京埋下了伏笔。19日，日军派出战机77架，对南京发动了“世界航空战史上前所未有的空袭”。至25日，日军在短短数日之间先后11次轰炸南京。
日军轰炸策略的调整无疑会大大增加第三国目标被炸的风险，极易给日本政府带来不必要的外交纠纷。为最大限度地降低此类风险，19日下午，长谷川清向美、英、德、法、意、苏六国驻华大使及各国侨民发出通告：为结束中国军队的敌对行为，“促成时局的迅速恢复”，日本海军航空队将于9月21日正午以后，对南京市及其附近的中国军队和军事设施进行轰炸。为表示对各国权益和外侨生命财产的尊重，长谷川清要求各国外交官及侨民前往安全地带避难，希望停泊在长江上的各国军舰驶往下三山上游。次日，长谷川清警告南京城内的中国平民远离军事目标，如果引发危险，日军概不负责。日本政府及其舆论认为，该通告符合国际公约，充分体现了日本“尊重第三国人民的生命财产”，即便此举给日军的轰炸战略带来不利影响也在所不惜。那么，实际情况是否真如日方所说?
由于缺乏完备的航空法规，海牙《空战规则草案》也不具备法律效力。但在1907年海牙和平会议通过的《陆战法规和惯例公约》以及《关于战时海军轰击公约》中，均有“在轰击前应尽量通知有关当局”的类似条款，更何况在战争中保护非战斗人员免遭附带的伤害，也是战争法最基本的原则之一。如此看来，长谷川清所发通告看似符合国际公约精神，实则忽视了上述公约仅适用于“交战国”这一前提条件。由于中日两国之间不存在国际法意义上的战争状态，日本自然无法行使交战国的权利，长谷川清作为战地指挥官也无权要求各国外交官及侨民撤离南京。再者，依照国际惯例，在国民政府尚未迁都，各国政府与中国政府没有断交的情况下，各国外交官亦不得擅自撤离。因此，该通告既不符合国际公约，也不符合国际惯例。事实上，各国外交官及侨民也不可能在如此短促的时间内完成撤离。
对于在轰炸南京的过程中可能发生侵犯第三国利益的事件，日本海军方面采用“现地解决”的办法，以第三舰队作为主体制定解决方案：1.对于外国使馆的损害，在确定为日军轰炸所致的情况下，根据“现地解决”的宗旨由长谷川清表示遗憾;2.对于私人财产的损失，“无敌性且附近无敌之攻击时”，日本当局表示慰问，并在事变结束后给予慰问金;3.对于第三国侨民的死伤，第三舰队必须要进行安抚。由于该解决方案没有提及第三国政府，反映出日本意图在解决第三国人员和财产被炸事件的过程中，以第三舰队主导的“现地解决”取代与第三国政府的正面交涉。鉴于日军轰炸南京在先，而发出通告在后，日本海军当局更公开声明“关于中日交战之结果，我方不得负责”。因此，长谷川清所发通告名为尊重第三国权益，实有武力胁迫的意味。
该通告一经发布，各国驻南京外交官立即展开紧急磋商。面对日军的高压威逼，各国外交官反应不一。英国驻华代办贺武(Robert G. Howe)与苏联驻华大使鲍格莫洛夫决定继续留在南京，德国驻华大使陶德曼(Oskar P.Trautmann)表示需请示本国政府再行定夺。美国驻华大使詹森则接受国务卿赫尔的建议，决定在21日正午前率使馆人员登上停泊在南京下关的美国军舰避难，并通知了赫尔。
20日，当美、英等国政府得知日军通知各国外交官及侨民撤离南京的消息时，立刻向日本政府提出抗议。在东京，格鲁向广田弘毅提出“最真挚且最强烈的抗议”。格鲁从维护美日关系的角度提醒广田，美国人民虽然热爱和平、富有耐心，但是当遇到挑衅时，“我们又会成为世界上最易动怒的人”，切勿忘记“缅因”(U.S.S. Maine)号事件引发美西战争的历史教训。言外之意即，如果日军的轰炸造成涉及美国在华利益的严重事件发生，必将给美日关系带来空前的危机。同时，格鲁也从维护日本国家形象出发向广田指出，“日本的政策与行径”已在国际舆论中产生了恶劣的影响，“在美国和全世界已有越来越多的反日情绪”。根据以往的经验，格鲁深知日本政府难以在总体目标上对军方施加影响，但他还是期望广田为现实利益着想引导日本的外交关系，“避免日本陆海军的行为使世界舆论迅速丧失对日本的好感”。对于格鲁的劝诫，广田仅答复称，日本政府已命令在华日本海军指挥官，在轰炸南京时要小心谨慎，“避免波及外国外交机构和非战斗人员”。
在华盛顿，美国代理国务卿摩尔(Robert W. Moore)与助理国务卿威尔逊(Hugh R. Wilson)召见日本驻美大使斋藤博。威尔逊向斋藤说明，美国不仅关心在南京的美国大使馆和美侨的安全，也担心日军对南京的大规模轰炸将导致城市大片区域被毁并造成非战斗人员死伤，“这将震惊世界并引发对日军暴行的普遍仇视和批评”。可以看出，美国政府抗议日军轰炸南京是保护其自身利益及基于人道主义的考量，且停留在“呼吁日军停止轰炸”的层面，而对于各国普遍关心的日军通告及其合法性问题，美国政府并未提出实质性的反对。摩尔仅就该通告“过于仓促”这一技术性问题提出异议，建议日军推迟轰炸时间、限制轰炸区域。同一天，摩尔也允许詹森见机行事，在遭受危险时从使馆撤离。这意味着美国私下接受了日军通告，在一定程度上助长了日军轰炸南京的气焰。
相比之下，英、法、苏三国的态度则更为强硬。英国驻日大使克莱琪(Robert L. Craigie)得知长谷川清的19日通告后，立刻向堀内谦介提出口头抗议，强调“在没有战争状态的情况下要求各国外交使团撤离南京的严重性”。20日，英国外交部急电克莱琪向日本政府提出正式抗议。英国政府认为，有别于城外的军事设施，南京市区不属于正当的轰炸目标，所以日军没有权力以避免空袭危险为由要求各国外交官和侨民撤离，或者将负责保护外国侨民、维持使馆联络的军舰转移至他处。英国政府指出，任何对非军事目标的攻击都会不可避免地危及平民的生命安全，从人道主义的角度反对日军轰炸南京。法国政府对日军轰炸南京非军事设施提出抗议，同时拒绝将法国大使、侨民和军舰撤出南京，称只有日军轰炸直接危及他们的人身安全时方可离开。苏联政府照会日本政府，明确声明日军通告是非法的，而且与国际法原则相背离，坚决抗议“这种在国际关系史上史无前例的行为”。
在不同场合下，英、法、苏三国政府都明确否定了日军通告的合法性与合理性，同时警告日本政府，如果日军轰炸对其各自利益造成损失，日本政府必须承担全部责任。事实上，就连与日本关系略显密切的德国都表示，即使日军对德国大使驻留的“不设防城市”进行轰炸，召回驻华大使也“不符合国际惯例”，果断拒绝日方要求。在各国政府看来，长谷川清的19日通告丝毫没有体现出“尊重第三国权益”的意思。
面对各国抗议，日本政府一再辩称日军是以中国的军事设施为目标，“毫无侵犯第三国之权益之意志”，并未做出任何令美、英等国感到满意的答复。20日中午，第二联合航空队派出41架飞机分两批轰炸南京，国府路、中山路、挹江门、和平门、自来水厂、中央大学周围都有炸弹落下，其中一枚炸弹被投掷在南京下关外国军舰锚地附近。日军在截止日期之前便变本加厉地轰炸南京，及至此时，就连已决定撤离大使馆的詹森也承认，该通告“没有任何礼貌和善意的性质”。在日军的武力胁迫之下，20日晚9时，詹森率使馆职员登上美国军舰并计划前往芜湖避难，由二等秘书包懋勋(John H. Paxton)留守大使馆。
在英、法、苏、德等国陆续拒绝日军通告的情况下，詹森率先撤离完全出乎各方意料。中国政府发表声明，认为詹森的行为是“间接支持日本而非表示中立”，对中国而言“绝对不是友好的”。在声明中，中国政府历数美国政府给中国抗战增添障碍的种种行径，批评美国一再拒绝中国请求，而对侵略者日本却有求必应，其区别对待的行为违背了中立精神，且容易使中国政府认为，美国害怕与日本产生纠纷，忽视中国的利益与情感。香港《孖剌西报》(Hong Kong Daily Press)称，“事实显而易见，美国已经决定至少暂时从这场日本在远东制造的日渐猛烈的风暴中撤离”，美国撤侨及詹森撤离南京是在助长日本的恐怖，而非帮助中国维护亚洲的民主。詹森的撤离也遭到不少在华美国人士的强烈反对，他们认为“危险不是撤离的正当理由，撤离便意味着无端放弃美国公民的权利和责任”，詹森的行为是对美国尊严的“猛烈一击”。毋庸置疑，詹森的撤离以及美国的远东政策已在舆论当中造成了“美国对日绥靖”的印象。
面对各方批评以及此举对美国国际形象造成的负面影响，赫尔在21日下午国务院召开的记者招待会上称，美国政府一直遵循“避免将海外的外交人员置于严重危险的境地”这一方针，“外交代表和侨民的死伤将会给本国政府带来巨大麻烦”，詹森撤离驻华大使馆仅仅是采取合理的预防措施。赫尔认为，重要的是詹森一直保持着与中国政府的实时联络而非使馆人员身在何处。然而，表面上的赞同并不能掩盖赫尔内心的担忧。赫尔注意到，詹森的行动使国务院内部的部分人士担心美国政府将采取一些极端的举措证明，美国不会为了维持与日本的友好关系而放弃在华利益。赫尔相信，美国民众对诸如“许阁森被炸案”等日军暴行感到震惊，并希望美国政府向日本表达他们的愤怒之情。于是，他决定就长谷川清的19日通告正式向日本政府提出更为强烈的抗议，以期在一定程度上挽回美国政府的尊严。
21日下午5时，赫尔指示格鲁照会日本政府，对日军轰炸南京提出抗议。美国政府认为，日军的轰炸危及美国侨民和中国非战斗人员的生命安全，同时拒绝将“从事合法活动的美国官员和侨民”撤出南京。对于此前广田弘毅、长谷川清做出的日军“绝不会把非军事设施和平民作为直接攻击目标”、“尊重各国权益和外侨生命财产”等承诺，美国反驳道：事实已证明，日军对南京的轰炸将美国驻华大使馆和其他美国机构置于非常危险的境地，会不可避免地导致非战斗人员的死伤并大规模破坏非军事设施。鉴于日军轰炸范围之广阔，美国政府相信，即使美侨及非战斗人员撤离南京也绝对无法确保安全。因此，美国“深切希望”日军停止轰炸南京及其周边区域，对于日军在轰炸过程中给美国资产造成的任何损失，美国政府将“保留一切权利”要求日本政府为此负责。
更为重要的是，美国在照会中首次表明对日军无差别轰炸的基本态度，即“任何对和平居民居住区域的大规模轰炸都是不正当的，且与法律和人道主义原则相背离”。美国政府一方面拒绝接受日军通告，另一方面拒不承认日军轰炸南京的合法性及合理性，与此前格鲁—广田会谈、摩尔—斋藤会谈之时的态度相比，可谓大相径庭。次日，格鲁将该照会递交给广田弘毅。美国驻华大使詹森最终未按原计划前往芜湖，而是于22日返回大使馆，表示将与南京市民共渡难关。至此，在经历了詹森撤离驻华大使馆的短暂风波后，美、英等国一致抗议日军轰炸南京的局面正式形成。
需要说明的是，由于此前美国政府曾对日本在中国的行动提出明确反对，因此，美国一改之前口头“呼吁”或“劝诫”而改用言辞更为强硬的书面抗议，这一转变看似突然，却也在情理之中，而其背后的原因也是多方面的。詹森撤离驻华大使馆及由此给美国国际形象带来的消极影响无疑是促成这一转变的直接原因所在，但其深层原因则在于日军对南京等中国城市的大规模轰炸已严重威胁到美国侨民的生命与财产安全。据统计，从全面抗战爆发至1937年9月15日，日军在轰炸河北、江苏、江西、广东等地的过程中，至少22起美国资产被炸。美国等第三国在事实上已经成为日军轰炸的直接受害者，而一旦发生诸如“许阁森被炸案”一类的恶性事件，势必会给美日关系造成巨大冲击，增加美国卷入中日冲突的风险。因此，日军无差别轰炸已经成为影响美国实现其远东外交基本目标的不稳定因素。这是赫尔决定对日做出强硬表态的根本原因所在。
三、美英政府及舆论的强烈抗议
各国的劝说与抗议未能阻止日军对南京的无差别轰炸。日军航空队在取得南京上空的制空权后，逐渐将轰炸重点转向位于南京的国民政府“军事、政治、经济各机关”。22日上午10时，日军各式战机共74架分三批来袭，重点轰炸航空署、防空委员会、中央党部、市政府、江边车站等目标。南京城南民宅和下关难民收容所等民众密集区域都未能幸免，仅下关一地就有100多名难民被炸死。轰炸也给第三国机构带来前所未有的危机，南京城北外侨居住的新住宅区以及各国军舰、商船停泊的下关均遭到波及，炸弹碎片落入英国大使馆内。下关码头区两处起火，英国和记洋行与国际出口公司财产亦遭受损失。25日，日军93架飞机分批轰炸南京，无论是出动的飞机架数，还是轰炸持续时间、投弹数量均创历次轰炸之最，南京电厂、市党部、市政府、财政部、中央广播电台、军医司、金陵兵工厂、防空指挥所、交通兵团、江边车站、军政部等军事设施、政府机构都成为日军的重点轰炸目标。中央医院、卫生署、广东医院、中央大学文学院和公共卫生处等大量文化、卫生机构被炸;中央通讯社总社中弹3枚，海通社、美联社、哈瓦斯社驻南京分社遭到不同程度破坏;南京电厂和自来水厂被炸，城内供水、供电系统均告瘫痪;太古公司码头以及英商祥泰木行也遭波及。另有4枚炸弹落在距离法国领事馆不到90米处，严重威胁领事馆安全。
9月21日至24日，日军航空队对广州、武汉等城市的无差别轰炸同样导致大量无辜平民死伤。于是，美、英等国以人道主义或者其自身利益为由第三次向日本政府提出抗议。24日，英国驻日大使克莱琪就日军航空队在广州“屠杀无辜平民”向堀内谦介提出强烈抗议，英国舆论对于轰炸导致“令人震惊的平民死伤”感到“恐怖”，呼吁日本政府关注日军对中国非军事目标的轰炸。克莱琪表示，只要中国政府还在南京，英国代办贺武及使馆人员就必须留在南京，深切希望日本政府发出明确命令，避免轰炸外国利益所在的南京城北一带。同一天，德国驻日大使德克森(Herbert von Dirksen)也就日军在德国侨民资产附近投掷炸弹向日本政府提出强烈抗议。
25日，美国国务院远东事务司主任汉密尔顿(Maxwell Hamilton)向日本驻美国大使馆参赞须磨弥吉郎提出抗议。抗议称，南京城内有大片区域完全是非军事性质，日本政府已多次保证“绝不会把非军事设施和平民作为直接攻击目标”，但轰炸依然造成大量非战斗人员死亡。这种“令人震惊的”行为不仅发生在南京，也发生在广州、武汉等中国其他城市，给美国人民留下了极为不良的印象。
25日日军轰炸南京后，克莱琪得到英国外交部指示向堀内谦介提出强烈抗议。抗议称，日军对南京的轰炸是无差别的，并且毫无军事目标可言，日方没有采取任何措施履行其“保护非战斗人员生命财产”的诺言，这一行径将在国际舆论当中产生恶劣影响。克莱琪要求日本政府立刻向长谷川清发出“明确且正式的命令”，阻止其对南京的城北一带进行轰炸。堀内同意即刻将英国政府的抗议转达日本海军当局。除此之外，苏联、意大利、法国也通过三国驻上海的总领事馆分别向日方提出抗议。
日军对南京、广州等中国城市的无差别轰炸受到美、英各国舆论及民众的强烈抗议。《纽约时报》写道，“投掷在南京和广州的每一枚炸弹，都在摧毁着西方世界对于日本现任统治者们仅存的友谊和敬意”。《基督科学箴言报》(Christian Science Monitor)断言，“日本在中国的战争方式越发公然地违反了一切法律和人道主义准则，世界文明一族必须反对这种使无辜平民遭受战争之苦、摧毁民众家园与公共建筑以及令人震惊的屠杀非战斗人员的行为”。伦敦《新闻纪事报》(News Chronicle)指出，如果国际社会不制止这种惨剧，“今天发生在远东的轰炸明天将会发生在我们西方世界”。美国劳工联合会主席威廉·格林(William Green)呼吁美国民众抵制日货，迫使日军停止对平民的轰炸行为。英国民众举行各种形式的抗议活动以表达对日军暴行的不满。由亚瑟·索尔特(Arthur Salter)组织、坎特伯雷大主教(Archbishop of Canterbury)主持的全国性集会公开抗议日军对中国平民的无差别轰炸;自由党、社会党和工党领袖呼吁发起全国性乃至国际性的抵制日货运动;部分英国商业集团要求政府采取措施，防止其在华商业损失进一步扩大。
面对来自各方的压力，9月27日，堀内谦介通知克莱琪，25日以后日军将不会再对南京进行轰炸。堀内透露，几天前日本政府向第三舰队指挥部派遣了一名海军将领，要求长谷川清严令日本海军飞行员只能攻击军事目标，“小心避开”所有的非军事目标。事实上，停止轰炸南京、对轰炸行为加以约束，这正是美、英等国政府围绕轰炸问题对日交涉的初衷。当然，这一表态并不意味着日本政府承认日军对中国平民进行了无差别轰炸。当天，日本外务省情报部部长河相达夫公开指责部分西方新闻媒体夸大轰炸结果、诬蔑日军轰炸非战斗人员，认为南京、广州城内的军事设施与平民住宅难以截然区分，对城内军事设施的轰炸并不意味着将非战斗人员作为直接攻击目标。而广田弘毅仍在向美、英等国政府承诺，日军不会轰炸非战斗人员，也绝不会侵犯外国在华权益，长谷川清的通告旨在“确保外国侨民的安全”。但第三国人士的所见所闻却与日本政府的说辞相去甚远。
据英国驻华代办贺武观察，在9月22日的轰炸中，几乎所有炸弹都被投掷在外国利益集中的南京城北，危及各国外交使团和侨民的安全。日军轰炸机飞行高度之高，根本无法准确命中目标，许多炸弹偏离目标甚远，外侨的生命和财产未受损失仅仅是幸运而已。美国驻华大使詹森认为，“军事设施”一词从法律和道义的正当性上都不适用于如中央大学、中央医院、卫生署、立法院、财政部、经济委员会、教育部和电厂，“它们显然已经成为日军轰炸机的攻击目标，部分已被炸毁(中央大学3次被炸)”。再者，由于中日两国尚未宣战，并保持着理论上的外交关系。因此，日军对南京的轰炸在法律和道义上都不是正当的。日方承诺尊重外国在华权益，但日军轰炸不仅使各国外交官与中国政府的联络受到干扰，而且也严重威胁到使领馆的安全，在某些情况下，炸弹被投掷在距离他们官邸约90米的地方。美国长江巡逻队指挥官马夸特(Edward J. Marquart)从军事的角度指出，“日军对南京的轰炸在相当大的程度上被认为是无差别轰炸”，兵工厂、军用机场、火车站、防空炮台、电厂、自来水厂、学校、医院以及包括党部在内的政府建筑都成为日军的攻击目标。轰炸导致大量私人财产被炸毁，数百名非战斗人员死伤，包括美孚石油公司在内的外国资产遭受损失。因此，在第三国人士看来，日军对南京的轰炸不仅抹杀了军事目标与非军事目标的界限，在一定程度上也模糊了中国与外国的界限。
此后，事态的发展进一步印证了格鲁的判断，日本政府难以在总体目标上对军方施加影响。堀内谦介9月27日对克莱琪的表态遭到了军方的强烈反对，日本海军军令部第一部甲部员横井忠雄对于堀内的“越权行为”表示愤慨。横井认为，为迅速达成“膺惩支那”的目的，对南京的轰炸作战是必要的。堀内将25日以后停止轰炸南京的计划通知他国，是泄露重大作战机密的行为，危害极大。而向中国派遣军派出将官，对于有统制传统的日本海军而言是巨大的侮辱，等于承认日军的轰炸是违法的。横井指出，外务省高层的反动言论应当引起帝国政府的担忧，如果不对外务省领导层做出调整，今后可能会祸起萧墙。这与其说是对外务次官堀内谦介个人的不满，不如说是对日本外务省的不满。日军华中派遣军司令长官松井石根也对日本外交官感到失望，“他们一味地顾忌外国，而丝毫未做出积极的努力”。
在日本对外关系日益恶化的情况下，日本军方仍然将军事目的的达成放在首位。28日中午，日军航空队再次轰炸南京。30日，日本外务省就此前美、英、法三国抗议日军轰炸南京做出书面答复，为日军轰炸的合理性和必要性辩护。答复对25日以后停止轰炸南京的计划只字未提，称“南京防备坚固，是中国军队作战的中枢根据地”，对南京市内外军事机关及设施的轰炸，是日军为达成军事目标所采取的必要措施。对于各国关注的日军轰炸中国非军事目标及外国使领馆、侨民的安全问题，外务省再次声明，“日军的轰炸行动将严格限于军事目标”，决不以非战斗人员为攻击对象，日本尊重第三国权益及其侨民的生命财产安全这一政策从未改变。事实上，这不过是对日本政府此前声明的重复。该答复依然认为长谷川清所发通告是日本尊重第三国权益的体现，重申日本政府对于第三国在轰炸中遭受的损失概不负责，并愈发强硬地要求各国对日本提出的要求予以配合。
日本外务省的这一书面答复使美国政府认识到，美日两国在轰炸问题上立场迥异、不可调和，除非美国准备使用武力，否则继续交涉已毫无意义。10月5日，美国总统罗斯福发表“隔离演说”，谴责“某些国家”“未经宣战，也没有警告或其他正当理由，用从天而降的炸弹残忍地屠杀包括妇孺在内的平民”，此种行径，“完全缺乏正义感和人道的考虑”。演说虽未提及日本，但其指向性已非常鲜明。而在中国政府的外交努力下，国际联盟通过决议谴责日军轰炸暴行，便是国际社会对于日军无差别轰炸态度的集中体现。
四、 中国政府的外交应对与国联谴责日军轰炸暴行
全面抗战爆发以后，中国政府一方面集中精力应付千变万化的战局，另一方面也非常重视运用外交手段对抗日本侵略。日本政府竭力鼓吹中日两国的直接交涉，坚决排斥第三国的参与。中国政府则一再强调中日冲突对远东和世界和平产生重大影响，希望借助国际力量来解决中日问题。在日军对南京及中国其他城市的轰炸问题上，中日两国也基本延续了上述方略。
日本政府屡次声称日军在轰炸时特别注意第三国财产及侨民安全，并以尊重第三国在华权益为名通告各国外交官及侨民撤离南京。对于可能发生的第三国人员和财产被炸事件，日本采取“现地解决”的办法制定解决方案。这一系列举动反映了日本政府担心日军轰炸损害第三国利益，进而导致第三国政府的干预。然而，日军的无差别轰炸这一作战方式却又意味着日本政府的计划会不可避免地落空。其原因在于：其一，无差别轰炸抹杀了军事目标与非军事目标的界限，导致美、英等第三国从国际法和国际人道主义的角度出发，谴责日军的轰炸造成非战斗人员的死伤并大规模破坏非军事设施;其二，无差别轰炸在一定程度上也模糊了中国与第三国的界限，特别是在轰炸南京的过程中，对各国在华利益造成了实质性的威胁。这正是美、英等国抗议日军轰炸南京的根源所在。中国政府以此为由，一方面密切关注各国围绕轰炸问题对日交涉的进展，同时又不失时机地向国际社会揭露日军轰炸暴行，试图将无差别轰炸纳入中日问题的“国际化”进程当中，借助国际社会抗议日军轰炸之呼声，造成有利于中国的局势，为中国争取国际援助增添助力。
淞沪会战爆发后，日军的轰炸愈演愈烈。8月20日，国民政府外交部决定将日本侵华问题诉诸国际联盟(以下简称“国联”)。26日，国防最高会议通过决议，签请国联各会员国依照盟约制裁日本。当然，对于国联的软弱，中国在九一八事变之时便已有切身体会。因此，中国政府奉行现实主义的外交政策，不以得到国联“实力上之援助”为目的，旨在取得国际舆论之同情。中国政府深知，“舆论上之同情在国际战争上，往往发生不可思议之助力”，特别是考虑到国联成员尚有六十多国，“其心理上之同情与精神上之助力，其力量亦正不可忽视”。事实上，国联也是中国能将“日本侵略这一严重事件向上提交，并公之于世的唯一机构”。
1937年8月27日，国民政府外交部指示驻法国大使顾维钧，就“卢沟桥事变以来日本侵华事实”正式向国联发出声明。声明特别提到，日军利用其优势航空力量猛烈轰炸“中国经济、文化及贸易集中的繁庶区域”，以削弱中国抗战力量，“鲁、苏、浙、皖、鄂、湘、赣诸省无一幸免”，对中国首都南京和其他政治、经济要地的轰炸“每日都在进行”。30日，该声明由中国代表团驻日内瓦办事处主任胡世泽递交给国联秘书处，由秘书长爱文诺(Joseph Avenol)转交远东咨询委员会。
9月8日，中国政府指示顾维钧向国联递交补充声明，揭露日军“恣意蹂躏”中国非战斗人员及第三国侨民生命财产之事实。该声明指出，淞沪会战爆发后，日军飞机轰炸广州、汕头、漳州、厦门等中国城市，“盖在中国全境内除少数省份外，鲜有不遭日本空军之蹂躏者”;先后轰炸江苏南通美国教会医院、真如红十字会医院、南翔红十字会救护队等慈善机构;在上海南站、大场镇公共汽车站、北新泾等处攻击难民，造成大量无辜民众死伤;南通钟英女校，南昌葆灵女校、农学院、乡村师范，南京中央大学及附属实验学校、国民革命军遗族学校，吴淞同济大学，“局部或全部见毁于日方空军之轰炸”。
相较于8月27日声明的概述，9月8日的补充声明历数日军航空队滥炸中国城市、轰炸慈善机构、攻击非战斗人员、摧毁文化教育机关等无差别轰炸行径。目的是希望国联及国际社会认识到，日军在中国各地进行的无差别轰炸是不区分军事目标与非军事目标、无视一切国际公法与人道主义原则的侵略暴行，“是不特我中国四万万五千万人之生命可危，即世界之文化与安全，殆一若一发之牵，前途不堪着想也”。
9月13日，第十八届国联大会开幕。15日，顾维钧在会上发表演说，控诉日军航空队“轰炸中国十三个省份的城镇”，摧毁学校、医院等文化和慈善机构，在天津、常熟等地肆意攻击平民，“首都南京几乎每日都是日军轰炸的目标”。此时，无差别轰炸俨然已经成为1937年夏末秋初日军侵华暴行的代名词。顾维钧还列举了日军严重侵犯第三国在华权益的种种行为，称日军将上海公共租界作为军事基地，使第三国侨民的生命财产损失惨重;非法封锁中国海岸，使外国船只无法进入中国港口从事正常贸易;日军轰炸给中外民众的生命财产造成严重危险，连英国大使许阁森也未能幸免。上述行为说明日本发动侵略战争的目的绝非只是实现对中国的“政治统治和领土征服”，“凡为日本武力所及之处，一切外国利益必被排斥”。顾维钧强调，中国奋起抵抗日本的侵略，既是为保卫中国的领土和主权而战，亦是为保护外国在华权益而战。演说的最后，顾维钧明确要求国联公开谴责日本违反国际公法和条约义务的武装侵略政策，拒绝承认日军妨碍各国航行通商自由、非法封锁中国海岸，并特别要求与会各国共同谴责日军飞机漠视生命的神圣、对中外非战斗人员蓄意进行无差别轰炸。
顾维钧的演说在国联引起了良好的反响，使与会各国代表深刻认识到日本侵华的历史与现状，以及日军无差别轰炸的非人道性。英国外交大臣艾登(Anthony Eden)在大会上公开表示，顾维钧的演说展现了空中轰炸诸多令人惊骇的细节，丝毫没有夸大轰炸的恐怖，“人人感到震惊”，“国联大会深受触动”。各大国除了对制裁日本和宣布日本为侵略者等个别问题持有不同意见之外，均对中国表示同情与支持，为此后国联通过决议谴责日军无差别轰炸暴行并在道义上支持中国奠定了基础。中日冲突以及日军无差别轰炸问题遂成为此次国联大会的重要议题。
9月16日，国联行政院正式指派远东咨询委员会调查中日冲突问题，美国同意以观察员的身份参加。如前文所述，9月19日，长谷川清通告各国外交官和侨民撤离南京，激起了各国政府的抗议。中国政府便借机呼吁国联谴责日军的无差别轰炸并采取措施援华制日。21日，顾维钧奉国民政府外交部指示转告国联秘书长爱文诺，日军恫吓各国外交官撤离南京，并在截止日期之前派出军机对南京进行大规模轰炸，这种未经宣战就对一国首都进行猛烈轰炸的行为，“在空战方式上势必造成极危险之先例”，希望国联采取紧急措施制止这种非法且非人道的暴行。在与法国外长德尔博斯(Yvon Delbos)的会谈当中，顾维钧再次说明，日军的通告违反了国际法和国际惯例，既是对中国政府的恐吓，也是对外国的高压威逼，力劝德尔博斯向日本提出抗议并指示法国驻华大使留在南京，否则必然“对未来的空军战术创一个危险的先例，并将影响所有国家”。
22日，美、英、法等国政府抗议日军轰炸南京的消息传至日内瓦，美国向日本递交了立场强硬的书面照会。相较于国联对于日军无差别轰炸的态度，美、英、法等各大国的态度显得更为重要，特别是非会员国美国的参与，对国联采取的任何行动都具有决定性的意义。
鉴于卢沟桥事变以来美国国内的孤立主义思想以及美国政府在远东事务当中的观望态度，26日，顾维钧在日内瓦发表演说并面向全美广播，“促请美国人民了解日本侵略中国的严重情形，给予中国精神与物质上的援助”。顾维钧首先谴责日军蓄意对学术机关、红十字会、医院和不设防城市进行残酷轰炸;威胁将南京夷为平地，要求各国驻华外交使团撤出南京，称“这种无法无天的行为是在现代史上所没有的”。针对长期以来美国舆论期望美国政府避免卷入中日冲突的心理，顾维钧指出，日本对中国的武装侵略不仅危及中国的独立，同时也威胁到远东地区的和平，“任何一个大国，不论它的位置是怎样与世隔绝，也不论它是怎样坚定地置身事外，都不可能再享受到和平的清福了”。
考虑到日军的无差别轰炸是一种新兴的战争方式，并且已经引起了国际舆论的关注，顾维钧等人决定利用远东咨询委员会这一平台，强调空袭的极端恐怖以引起国际同情，为宣布日本为侵略者以及对日实行石油禁运打开通路。27日上午，顾维钧、郭泰祺与法国外长德尔博斯、英国代表团成员埃利奥特(Walter Elliot)、克兰伯恩(Robert James Arthur Cecil)以及国联秘书长爱文诺围绕决议草案内容展开讨论。顾维钧建议国联对日军利用上海公共租界作为军事基地和对非战斗人员的无差别轰炸等行为予以谴责，不得在贷款、武器、原材料方面向日本提供便利，至少应劝说各成员国停止向日本供应燃料，以尽可能抑制对平民的无差别轰炸，称国际舆论期待国联对于“正义、公平、和平原则”的明确态度，此举对国联和中国都是必要的。但英、法及国联认为中国代表团的提议无异于要求国联实施制裁，而实施制裁意味着承认战争状态的存在，由此造成的局面将对日本更加有利。
顾维钧一再强调局势之紧迫，“每天都有成千上万的无辜人民丧命，世界各地舆论愤慨，指望国联有所作为”，并解释称，中国并非要求国联制裁日本，而是希望国联建议各会员国停止向日本供应某些特定物资。他称，切断日本的石油供应一项“既是对中国人民的鼓舞，也使公众舆论感到满意”，同时可以有效遏制日军的轰炸。郭泰祺向各方指出，当前的局势需要行之有效的措施，国联可以借机恢复失去的威信，公开严肃宣布，“国联对轰炸非战斗人员感到震惊”。然而，英、法两国始终不愿意为了中国的利益而承担制裁日本的义务。因此，它们仅同意通过决议谴责日军无差别轰炸。对于中国代表提出的其他具体措施，各方认为除非国联通过制裁决议，否则无法执行。
27日下午，顾维钧在远东咨询委员会上发表演说：“如果国联在强权面前不能捍卫公理，它至少可以向全世界指出谁是为非作歹的人。如果它不能制止侵略，它至少可以谴责侵略。如果它无力执行国际公法和盟约的原则，它至少可以让人们知道，国联并未弃之不顾。如果它不能防止对无辜男女老少的残酷屠杀和对财产的疯狂毁坏，它起码可以表示它的愤怒的感情，并借以加强文明世界的普遍要求，立即停止这种非法的、灭绝人性的空袭兽性的行动。”顾维钧认为，日军的无差别轰炸“公然破坏国际公法、条约义务和正义与人道的基本准则”，再次呼吁国联谴责日军的轰炸暴行。
英国代表克兰伯恩、法国外长德尔博斯、苏联外长李维诺夫(Maxim Litvinov)、瑞典外长桑德勒(R. J. Sandler)公开支持顾维钧的发言。在他们的推动下，远东咨询委员会起草并通过了谴责日军无差别轰炸的决议案：“本大会对于日本飞机在中国不设防之城市从事空中轰炸一事，予以紧急之考虑，对于上项轰炸之结果，使包括巨数妇孺在内之无辜人民丧失其生命一节，表示深刻之痛惜;上项行动，业已引起全世界之恐怖与厌恶，特宣告为无可原宥;并严正地予以谴责。” 28日，国联大会全体一致通过该决议。同日，美国以观察员的身份发表公告，重申美国对于日军无差别轰炸的基本态度，即“任何对和平居民居住区域的大规模轰炸都是不正当的，且与法律和人道主义原则相背离”，以示对国联决议的支持。需要说明的是，这一决议的通过固然与各国反对、抗议日军无差别轰炸的态度有着密不可分的关系，是英、法等大国意志的体现，但中国方面的外交努力在其中所发挥的作用亦不可忽视。
10月5日，美国总统罗斯福发表“隔离演说”。在这个绥靖主义泛滥的年代，罗斯福的演说宛如平地惊雷。受此影响，10月6日，国联大会顺利通过决议并采纳了远东咨询委员会提交的两份报告书。第一份报告书详述中日冲突的相关事实，其中提到日军“轰炸中国之首都，固属数见不鲜，即中国沿海及内地各地方，亦常遭其空中轰炸”，将日本在华军事行动定性为违反《九国公约》与《非战公约》条约义务的不正当行为。第二份报告书呼吁国联大会向中国“表示精神上之援助”，建议各会员国“勿采取足以减弱中国抵抗力量，以致增加其在此次冲突中之困难之任何行动”，并考虑“各国个别援助究能达如何程度”。报告反驳日本所坚持的中日问题必须由中日两国自行解决的观点，认为中日问题“对于一切国家，均有多少关系”，“许多国家均已在其人民生命及物质利益方面，直接蒙受影响”。同一天，美国国务院发表公告支持国联关于中日问题的报告和决议。
值得注意的是，大会期间各大国都不愿意承担采取实际行动的义务。英、法两国希望得到美国的承诺，而美国则坚持不做任何事先承诺，并明确表示决不分担国联成员国所承担的义务。可想而知，在这样的大环境下，即便中国代表疾呼援华制日，也无力影响会议的最终结果。不可否认的是，在英、法等大国的主导之下，国联大会通过的包括谴责日军无差别轰炸暴行等若干决议确实造成了有利于中国的国际局势，对于促使美国不实行中立法、推动各国拒绝承认日军海上封锁都具有实际意义，也给愿意向中国提供援助的国家以“国际的庇护”，为此后中国争取国际援助奠定了基础。
结语
全面抗战初期，侵华日军对南京的轰炸引起了美国等第三国政府及舆论的广泛关注，并成为这一时期日军侵华暴行的代名词。纵观美国等第三国围绕轰炸问题对日交涉的详细历程，第三国自始至终都占据着法律和道义的制高点，但在咄咄逼人的日本面前却显得无可奈何。通过上述考察可以发现，美、英等绝大多数国家对于中国都报以同情的态度，它们从人道主义的角度反对日军对中国平民和非军事目标的轰炸行为，当日军轰炸危及其在华权益之时，也会激起各国的强烈反应。此时，美国政府受其国内孤立主义与和平主义势力的掣肘，坚持“绝对中立”的外交路线。由于日军对中国城市的无差别轰炸，美国民众的反日情绪日益高涨，对中国的悲悯之情与日俱增，但这种对日、对华的态度反差所发挥的作用极为有限，大多数美国民众仍然不愿意将情感转变为实际行动。罗斯福的“隔离演说”也被美国国内的孤立主义者与和平主义组织指责为企图将美国卷入战争。因此，政府的抗议与舆论的谴责远不足以推动美国政府调整其远东政策。而英、法两国主要聚焦于欧洲乱局，无力在远东采取积极的外交政策。英国舆论对于日军无差别轰炸的抗议之声不绝于耳，但英国政府担心抵制日货导致本国商业利益受损，而对日实施经济制裁只会驱使日本采取更加极端的措施。在一定程度上，美国等第三国围绕轰炸问题对日交涉的历程也成为这一时期美、英对日外交的缩影，危机之中的美、英等国既希望维护其在华利益，又竭力避免与日本发生外交冲突，因此采用口头或书面抗议的方式对日交涉，避免采取任何实际举措与日本交恶。
日军对南京的轰炸虽然持续时间较短，但对有关各方均造成深远影响。对于美国等第三国而言，口头上的抗议与谴责不仅未能阻挡日军无差别轰炸的脚步，反而引起了日本军方对美、英等国的敌视态度。日本海军领导层及中坚层主张对美英强硬、与美英决战的言论甚嚣尘上，部分日本派遣军将领对各国同情中国、直接或间接为中国军队提供便利、给日军制造障碍等行为感到失望，进而将美国等第三国视为日军武力征服中国的绊脚石，直接引发了“帕奈”号事件与“瓢虫”号事件，导致日本与美、英两国的关系进一步恶化。日本军方对美、英等国的敌视态度也成为此后日军轰炸外国资产、殴打外侨等侵犯第三国利益的事件屡“禁”不止的重要原因，加速了美、英等国远东政策的转变。
对于日本而言，随着日军轰炸的进行，美国等第三国对待日军轰炸的态度发生了从劝说到抗议的转变。在中国政府的外交推动之下，国联通过决议谴责日军轰炸暴行，成为各国对于日军无差别轰炸态度的集中体现，日本的对外关系由此开始恶化。但是，日本方面没有反思造成这一局面的主观因素，而将全部责任都归咎于中国及第三国。日本政府坚持认为中国政府的排日、抗日政策是中日冲突爆发的根源所在，指责中国在轰炸问题上歪曲事实、煽动国际舆论甚至嫁祸于日军，指责西方媒体夸大平民死伤，指责国联及美、英等国在不了解中日冲突的实际情形和日本真实意图的情况下，偏信中国政府的一面之词妄下结论;同时继续为日军轰炸的正当性辩护，认为日军的轰炸行动是日本被迫对华采取军事行动的一部分，其攻击目标仅限于军事设施，没有违反任何现存条约。此后，日本军方始终将军事目标的达成放在首位，无视国际社会的抗议与谴责，继续将无差别轰炸作为制造恐怖、迫使国民政府屈服的重要军事手段之一，为1938年美国对日实施“道义禁运”埋下伏笔。
对于中国而言，中国政府借助国际社会抗议日军轰炸之呼声，促请国联通过决议谴责日军的无差别轰炸行为，给予中国道义上的同情与支持，但国联并未采取任何实际行动援华制日，甚至拒绝在决议中使用“侵略”二字。对于这一结果，顾维钧事先也有料及，在日内瓦这块竞技场上，中国所能取得的成功仅限于道义方面。就这一点而言，中国政府确实利用国联这一讲坛引起了国际社会对于日军无差别轰炸的高度关注，初步实现了“取得国际舆论之同情”这一基本目标，造成了有利于中国的国际局势，并进一步加剧了日本的孤立境况。在中日两国的军事斗争中，日本取得了绝对的胜利，但在这场没有硝烟的外交博弈之中，中国政府占据了道义的高点。国际舆论的此消彼长，虽然在短时间内无法起到立竿见影的效果，但是各国政府给予中国道义上的同情与支持对于此后中国获取国际援助而言无疑具有重要意义。
责任编辑：钟思宇 最后更新：2022-08-18 16:11:00
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