李珊 | 国联调查团来华期间调停中日冲突的尝试及其失败
2022-08-22 15:40:45 来源：抗日战争研究 点击： 复制链接
作者李珊，中国社会科学院近代史研究所助理研究员
内容提要
1932年3—9月国联调查团来华期间，除进行事实调查外，还试图寻求解决中日冲突的办法。作为国联调查团团长，李顿来华之初，试图介入上海停战谈判，遭到各方反对。此后，国联调查团与南京国民政府围绕九一八事变善后问题及解决中日争端的办法进行数次会谈。国联调查团基本依循英国主导的袒护日本、承认日本侵占东北即成事实的政策，明确表示不会在报告书中援引《国联盟约》第16条提出对日制裁的主张。在日军加紧向热河进犯的背景下，南京国民政府与国联调查团达成基本共识，确定由后者斡旋中日和谈，并作出不以日本撤兵为和谈条件、在东北建立自治文官政府等重大让步。汪精卫在此基础上拟定《解决东案办法大纲草案》，蒋汪合流后的南京国民政府对日妥协倾向初露端倪。然而，日本执意延续在东北扶植伪政权的既定政策，强硬拒绝国联调查团和南京国民政府提出的和谈方案。中方退让的步调已跟不上日本侵略的节奏，《国联调查团报告书》建议案正是在这种尴尬的局面下出台的。
关键词
九一八事变 国联调查团 李顿 顾维钧 对日政策
1932年3—9月，国际联盟派遣的调查团(亦称“李顿调查团”，以下简称“国联调查团”或“调查团”)来华调查中日冲突，是国联实质性介入中日冲突的开始，也是九一八事变后南京国民政府国联外交的重要组成部分。调查团的团长由英国人李顿伯爵(Victor Alexander George Robert Lytton,2nd Earl of Lytton)担任，其余调查委员分别为法国人克劳德将军(Général Henri-Édouard Claudel)、美国人麦考益少将(Major-general Frank Ross McCoy)、德国人希尼博士(Dr. Heinrich Von Schnee)和意大利人马柯迪伯爵(Conte Luigi Aldroavandi Marescotti)。随行人员包括法国人哈斯(Robert Haas)在内的五名随员、法律专家美国人杨沃德(Carl Walter Young)、铁路专家加拿大人海姆(T. A. Hiam)，以及私人秘书、军医等若干人。该团撰写的《国联调查团报告书》是次年2月24日国联特别大会发表的《国联特别大会关于中日争议报告书》及所通过决议案的主要依据。以往学术界对于国联调查团的研究，多着眼于《国联调查报告书》及其在各国引起的反应，对其在华的调查活动本身关注似乎并不太多。国联调查团来华调查时间长达数月，调查团成员或集体行动，或以分组形式前往各地，足迹遍及上海、杭州、南京、武汉、北平、山海关、沈阳、长春、哈尔滨、大连、青岛、济南、泰山等地。与此同时，五位调查委员与南京国民政府决策中枢、地方军政要人及各类社会团体代表、各国驻华使节均有交流。国联行政院指派调查团赴远东调查的目的，不仅在于调查中日冲突之事实，更在于为解决中日冲突提出建议。作为国联调查团的灵魂人物，李顿在工作中秉承这一原则，往往将涉及中日军事冲突、条约争议、所谓排日运动等具体问题的调查交由调查团中的相关专家负责，自己则更侧重于通过与中日双方关键政治人物的会谈与交流，寻求平息中日冲突、调解争端的途径。因而，南京国民政府与国联调查团的接洽与会谈值得重视。此外，李顿本人对于中日冲突的看法直接影响了调查团的调查活动及《国联调查团报告书》的最终呈现，左右其判断的固然有实地调查所获得的信息，而英国对中日事态的倾向性意见在其中所起的作用亦不容忽视。
作为南京国民政府派出的顾问，顾维钧负责与国联调查团的沟通联络工作，并参与国联调查团在华期间的绝大多数调查活动。美国哥伦比亚大学藏顾维钧档案(Wellington Koo Papers)保存了数量众多的与国联调查团相关的档案，包括顾维钧与李顿及其他成员的谈话记录、调查团与南京国民政府首脑及张学良等人的会谈记录，以及顾维钧与国民政府的往来电文等。这些材料为了解国联调查团的活动及《国联调查团报告书》出台背后的内情提供了重要依据。当然，国联调查团来华调查活动的全貌，绝非一篇文章可以涵盖。本文试图运用顾维钧档案，结合南京国民政府及英、美、日等国的外交档案、日记等材料，探讨国联调查团在华期间解决中日纠纷的设想与建议。
一、李顿试图介入上海停战谈判未果
国联调查团抵达中国后，李顿曾试图参与“一·二八”事变后的中日上海停战谈判。1932年3月14日，国联调查团一行从日本抵达上海。15日，李顿与顾维钧见面时提出，赴东北之前应当实现中日军队在上海停火和日本撤军，否则会影响调查团的工作，并表示愿意协助解决该问题。顾维钧秉持国民政府沪案应与东北问题并案解决的方针，提议“第一步解决沪案军事部分，第二步解决辽案军事部分，第三步将上海安全问题及辽案其他问题同时解决”。李顿对此表示大致赞同。当日下午，李顿与英美法意等国驻华外交官会面时又向外交使团提出，在中日双方同意且国联行政院首肯的条件下，调查团可以加入中日上海停战的谈判，协助外交使团从中斡旋。
18日，李顿、克劳德、希尼与日本满铁前副总裁、政友会议员松冈洋右会面。“一·二八”事变发生后，松冈作为日本首相犬养毅、外相芳泽谦吉的个人代表被派赴上海。李顿向松冈表示，调查团在日本时，芳泽谦吉称中国故意拖延停战交涉，他到达上海后“反倒感觉日方采取拖延的态度”。他劝告日方在谈判时“不要拘泥于一字一句，不管怎样先抓紧开始交涉”。但是，日本并不希望调查团介入中日上海停战谈判。此后，日本驻华公使重光葵秘密地告诉英国驻华公使蓝普森(Miles Lampson)，鉴于日本军方欲将此事件完全作为日本与中国军队之间的地方军事冲突解决，尽量避免国联因素的介入更便于他应付日本军方。
同日，蓝普森、美国驻华公使詹森(Nelson Johnson)分别致电本国外交部，提出调查团参与上海停战谈判的资格问题。英国外交部部长西蒙(John Simon)主张调查团加入谈判，他试图说服国联行政院批准此事，并称：“当务之急是使日军从上海撤军的谈判尽速取得令人满意的结果，这将会是国联的一项重要成就。”美国则表示反对，认为调查团的介入一则可能使上海问题复杂化，二则将耽误调查团对东北问题的调查，落入日本的圈套。国联行政院亦不希望李顿介入上海谈判，并敦促调查团按照19国委员会的要求提交一份关于东北情况的初步报告。在了解国联的答复后，西蒙坚持认为，调查团应当有充分的自由裁量权，不应该受到争议的任何一方所提要求的影响。国联秘书长德拉蒙德(Eric Drummond)则决定暂时不采取任何行动。
中国上下对国联调查团寄予厚望，希望调查团尽早赴东北开展调查的舆论不断见诸报端。中国驻国联代表颜惠庆于3月19日致函德拉蒙德，表示调查团所谓上海问题的审议，与调查团所负调查东北问题的任务不符。对于国联调查团滞留上海的内情，南京国民政府外交部判断其原因有二：一是“日方积极进行独立运动，或竟致挡驾调查团”;二是国联调查团“借以促成圆桌会议”，并且认为“必系英方之谋”，故而致电顾维钧命其设法会晤调查团的美国调查委员麦考益，从调查团内部牵制李顿。于是，顾维钧先后与麦考益、希尼、马柯迪谈话，表明东北形势危急，希望他们能够催促调查团早日离沪。
由于各方反对，国联调查团参与中日上海停战谈判一事不了了之。3月26日，国联调查团成员分两路离开上海，27日到达南京。李顿此时仍然不忘促成上海停战。3月31日，李顿结束与南京国民政府的第三次会谈之后，私下与蒋介石、汪精卫、罗文干和顾维钧等人谈话。他表示仍希望以“中国之友”的身份催促中日在上海早日达成停战协定，并表示为了避免对日后东北问题的解决造成影响，中国可以在签订条约时增加一个但书条款，即“该条款将在满洲问题解决之时同时生效，否则不予施行”。
李顿急于促成中日上海停战谈判，及其将“一·二八”事变与东北问题分开解决的主张，与英国政府在此问题上的态度不无关联。日本发动“一·二八”事变的目的在于分散国际上对东三省的注意力，为制造傀儡政权赢得时机，关东军意图在国联调查团到达东三省之前，造成日本侵占东北的既成事实。因上海与列强尤其是英国的在华利益密切相关，所以日本在事变发生后即确立了在上海“及早脱身”与“分开解决”的原则，着力拉拢英国，并试图通过英国对国联施加影响。在日本的积极运作及英国对切身利益的研判之下，英国并未附和美国将“一·二八”事变与东北问题一同解决的主张。2月15日，英国内阁远东委员会明确制定了放弃东北以保上海的政策，并在此后的国联讨论和上海斡旋中回避东北问题。另外，李顿的态度恐怕也与他对“一·二八”事变的个人看法有关。3月17日，在与顾维钧谈话时，他认为该事变的发生部分肇因于上海租界的不安全及外侨感到的威胁。31日在与汪精卫等人谈话时，李顿再次表示通过自己在上海期间与外侨的接触，他认为中国地方当局与租界工部局之间确实存在矛盾，为中国人和外侨的共同利益计，有需要调整之处。
二、南京会谈：中国政府五大原则和十项条件的提出
国联调查团在东京逗留的数日间，曾与日本首相犬养毅、外务大臣芳泽谦吉、陆军大臣荒木贞夫、海军大臣大角岑生以及日本金融界、商界及其他社会团体代表进行多次谈话。这些谈话使李顿形成这样一种印象，即日本已经准备好就中日问题与中国进行谈判。他颇有信心地向顾维钧表示，日本愿意接受调查团的居间调停。
1932年3月27日，即国联调查团抵达南京当日，李顿与顾维钧进行了一次长谈。他向顾维钧转达了日方关于九一八事变善后的三个原则性问题：1.中国目前没有有效的政府可与之谈判;2.东北是日本抵御苏联威胁的战略前沿，而羸弱的中国没有在东北防御苏俄和共产主义势力渗透的能力;3.出兵东北是保证日本在东北的经济利益和权利的必要措施。李顿针对这三点逐一阐述了自己的想法：1.有一强有力的政府是中日谈判的首要条件，而国联是帮助中国政府的最合适机构。他还认为中国有必要整编军队，以便建立一支完全听命于中央政府的军队，国联愿意提供财政或其他方面的帮助;2.解决东北问题必须考虑中日苏三方面的因素，他提出三个方案：(1)订立中日苏三方和约，保证三方互不侵犯，(2)参照《洛迦诺公约》对德国与其邻国关系的系列规定，(3)仿效瑞士，赋予东三省中立的地位;3.中日间需要订立新的条约以纠正过去中日经济交往中的问题。他还指出中国政府拟根据《国联盟约》第16条制裁日本的建议不现实。
对此，顾维钧表示在政府慎重研究之前，只能说一些大体的感想：他承认建设强有力的政府十分重要，但应该由中国政府自行决定和完成;东北的中立地位问题，或可作为谈判基础;中国无意垄断东北的自然资源，但各国合作开发需要建立在保证中国领土和行政管辖权完整的基础上。针对日本借口东北局势混乱，拒不执行国联1931年9月30日、12月10日的撤兵决议，顾维钧认为可以制定某种临时过渡办法，并可以由中国提请国联介入，帮助中国在过渡阶段实施有效的保障。
此次谈话是在国联调查团与南京国民政府主要官员的会谈之前，李顿意在透露会议议题并试探中国政府的意向。随后，从1932年3月29日至4月1日的四天中，国联调查团与南京国民政府官员接连进行了四次非正式会谈，主要参加者是五位国联调查团委员，中国方面是行政院院长汪精卫、军事委员会委员长蒋介石、行政院副院长兼财政部部长宋子文、实业部部长陈公博、教育部部长朱家骅、交通部部长陈铭枢、外交部部长罗文干，以及顾维钧。
第一次会谈于3月29日下午进行，李顿在会谈中开宗明义地说道：“国联派遣调查团作为事实调查委员会前来查明满洲发生的事情，并向国联作出报告，但这并不是调查团的唯一目的。如果可能，调查团最重要的作用，乃是向国联报告现在这些麻烦因何而起，以及未来促进中日关系得到令人满意的改善需要哪些条件。”在这一基调之下，会谈并未局限于调查九一八事变的具体事实。
在第一次会谈中，调查团首先提出日方所谓1905年12月22日签订的《中日会议东三省事宜正约》之《秘密议定书》及其所涉及的修筑平行铁路问题。汪精卫答称，所谓议定书乃是“未经签字的会议记录”，中国将以一份说帖进行详细说明。接着，汪精卫代表南京国民政府提出了解决中日冲突的五大原则：“一、互相尊重各自在东三省的权益;二、通过武力手段签订的条约权益均不成立，条约应该建立在双方协议的基础上;三、双方应采取谅解精神;四、发起新条约的谈判;五、在门户开放和机会均等原则之下尊重第三方在满洲的权益。”
30日上午，李顿与顾维钧进行私人交谈。他提出中日在条约问题上的争议，调查团的法律专家会负责处理，并且将参考顾维钧计划提交的若干说帖。李顿表示顾维钧在27日所提出的，在国联或者其他国家的监督下进行撤军的想法是不现实的，最切实的办法是由中国政府颁布要求民众停止排日运动的训令。李顿建议由顾维钧在接下来的会谈中提出对东北境内朝鲜侨民的保护问题。他指出：“整个满洲区域共有日本人二百余万，其中五分之四生活在铁路区域之内，在去年9月之前即由日本军队保卫。铁路区域之外的人口所占比重较小。此外，另有朝鲜人80万，中国政府完全掌握他们的行踪处所，对于他们的保护可以在国联协助下进行。”顾维钧表示汪精卫也有类似的考虑，不同的是可能有一些附带条件。
30日下午进行的第二次会谈中，调查团先对条约义务、南满铁路平行筑路等问题的争议做了进一步了解，并提出希望中国出示条约文本原件。其后，李顿便将谈话的方向“由过去转向未来”。李顿称日方曾就东北问题提出三点期望，分别是“(1)建立一个能够维持内部安靖的政府;(2)该政府须遵守所有国际条约;(3)希望确保他们所说的战略前沿”。他进而提出由中国政府派遣宪兵赴东北维持治安及建立拥有权威的文官政府的可能性。汪精卫表示：“如果日本能够全部撤军，中国重新控制该领土，中国一定会派出特别宪兵并建立一个文官政府，如果日本怀疑中国的能力，中国政府愿意听取国联提出的有关保证满洲永久和平的任何建议。”
此后，李顿又提出所谓日本在东北享有特殊权益的问题。他建议将东三省地位特殊化，提出以协议形式保障日本在东北的利益。他说道：“像满洲这样一个不安定的国家(原文如此——引者注)必然始终构成对世界和平的威胁，如果该国的安全可以建立在某种国际协议的基础上将有助于世界和平。”他还举例说，瑞士的领土完整是由国际协议维系的，此外法德两国边境的安全也是由利益相关国家的协议保障的。汪精卫立即纠正李顿的说法，表明东三省的问题与瑞士性质不同，因为瑞士是一个独立的保持中立的国家，而东三省是中国的一部分。不过，在中、日、苏关系与东北安全的问题上，由于涉及日本和苏联的态度，的确需要慎重考虑。
由上可知，汪精卫基本认可了派遣宪兵和改革东北地方政府的建议，这在一定程度上相当于将东三省非军事化。与30日上午顾维钧、李顿二人所谈到的由国联负责维护东北境内朝鲜侨民的安全相比，汪精卫似乎作出了更大的让步。
国联调查团和中国政府的第三次会谈于1932年3月31日下午4时进行。汪精卫就第一次会谈提出的五项原则作了如下补充：
第一， 日本应尊重中国领土和行政权的完整，中国亦应尊重日本在东北的合法权益。
第二，中国负责保护日本在满洲的合法权益。
第三，双方签订互不侵犯条约。
第四，两国互相尊重民族尊严。
这项内容是针对日本有关中国排日运动的指控提出的，中方认为这是不实指控，并希望通过订立此种条约解决此问题。
第五，改革和重组中国在东北的地方政府，派遣文官进行治理，以替换武人统治。
第六，以科学之基础、遵循经济之原则解决未决的铁路问题，以便保证中日双方在东北铁路的利益。
第七，条约问题大致可以分为三种类型区别对待：(1)效力为双方共同认可的，此类条约仍然有效;(2)有损中国主权，或有碍中日友好关系及两国共存的，为所涉及民众的利益计，此类条约应当以新条约取代之;(3)双方对条约内容的理解有争议或怀疑有不同理解的，此类条约应诉诸仲裁，或向国际法庭寻求释义或明确的约定。此外，这些条约专指中日之间订立的条约，而不包括中日两国签署的、其他国家亦作为签字国的国际性条约，且在中日条约中也应有一条款，保证第三方的利益。
第八，日本租借东北土地的要求和东北朝鲜人地位问题，是没有合法基础的，因此必须有相应的交换条件，中国才会满足这些要求。例如，日本人放弃在东北的治外法权和驻留警察的权利。治外法权是中国的一大问题，如果给予日本人他们所要求的特权，意味着他们在东北各处均得享有特殊地位，势必危及中国利益。
第九，依据《九国公约》精神，门户开放政策以及商业和经济活动中的自由竞争，应当得到自然的承认。日本不断违反此原则，这是中国无法认可的，也是中日间在一些重要问题上陷入僵局的原因。
第十，中日条约的谈判和缔结应受到调解和公断。
李顿询问是否可以将这些内容视为中国政府关于解决中日冲突提出的条件，汪精卫对此予以确认。
在4月1日举行的第四次会谈中，国联调查团与汪精卫等人主要围绕抵制日货运动展开。李顿称国联调查团访日期间，日本政府曾提交一份说帖，内称“二十余年来中国利用抵货运动对付外国，而最后一页则称日本在过去二十年中至少八次受到中国抵制运动之苦”。李顿询问汪精卫抵制日货运动的指令是否为中国政府发出。汪精卫否认了这种说法，并表示这些抵制运动都是在日本武装侵略或干涉中国革命的背景下发生的，但国民党员可能以个人身份参与此类活动。会谈到此告一段落，李顿代表国联调查团对中国政府成员表示感谢，并对几天来的会谈感到满意。李顿所言不是虚辞，他在3月30、31日的日记中分别写到，会谈“取得很大进展”，“这是迄今为止最令人满意的会议，他们为我们提供了一次非常有意义的政策性陈述”。
李顿提出的九一八事变善后办法应当受到了松冈洋右的影响。3月22日，松冈曾与李顿在上海有过一次长谈。谈话中，松冈以把中国和东亚问题作为毕生研究题目、“过去十年间有七年是在满蒙第一线度过”的中日问题专家自居。他批评九国公约签字国，称他们对于“以扰乱东亚为目的的俄国的策略不闻不问，而对于日本为了保持其存立以及东亚全局稳定而不得不采取的一点点行动就立即表示异议”;警告称日本势力撤出后 “俄国将直接侵入至满洲南部……满蒙一乱，更会加速东亚全局的崩溃”。他坚称日本在东北的权益“主要基于条约，也有除条约外自然而然发展并在事实上固定下来的权利”。松冈称，九一八事变是中国“单方面断然废除所谓的一切不平等条约的呼吁，乃至不承认大正四年的日支条约的主张”的最终产物。他还表示，如果国联有意对“民四条约”的效力进行干涉、议论，将会威胁国际社会公认的“条约神圣”原则。松冈的谈话可谓九一八事变后日本不断宣扬的“防共”说、“特殊权益”说、“开发有功”论等战争舆论的翻版。他还透露日本正在考虑，如果日本的本意、立场及行动始终得不到国联的理解，“虽然并非日本所欲，最终也不得不退出国际联盟”。李顿认为这次谈话非常有意义，因为在他看来松冈“是第一个不装模作样而率直表达日本强硬派看法的人”。显然，李顿在南京和顾维钧及以汪精卫为首的南京国民政府官员的会谈中，将东北视为抵御苏联威胁的前沿，并据此提出在东北建立文官政府、派遣宪兵维持安全、保障日本人在东北的权益，其出发点正是解决松冈洋右在这次谈话中提出的问题。
三、制裁无望：李顿与顾维钧关于《国联盟约》第16条的探讨
4月1日，调查团在与国民政府的第四次会谈之后即由南京出发，乘汽船“隆和”号经九江前往汉口调查。调查团的汉口之行是应日方要求进行的。日本人试图借此证明中国“秩序纷扰不宁”，“中国非完整国家，不应享受现代各种国际条约上之权利”。李顿向顾维钧解释称，1931年12月国联与日本讨论派遣调查团一事时曾承诺，去东北前先在中国其他地方进行调查，以便对“中国本部”有一大致了解，否则日本可能会以调查团缺乏对中国的充分了解为由，质疑调查团处理东北问题的资格。4月5日，调查团离开汉口后，经九江返回南京。4月7日国联调查团在浦口乘坐火车由津浦线北上。
在火车上，李顿与顾维钧从国际法的角度探讨了解决东北问题的可能途径。李顿明确表示《国联盟约》并没有止息战争的可能性，“其擘画者的主要考量便是，通过要求调查和讨论，引入某种延缓的进程，以便避免战争的发生”。《国联盟约》起草者吸取第一次世界大战的教训，认为在各方兵戎相见之前，如果启动某种干预机制，通过调查和报告等方式解决争端，可以避免大战。基于这一认识，李顿对国联调查团向国联行政院提交报告书之后可能发生的情况做了设想：“如果国联调查团报告书在行政院一致通过，那么公众舆论的压力足以阻止任何国家走向战争。但是，如果行政院意见不统一，很难预想将会发生什么。”在李顿看来，通过舆论遏制战争的前景并不乐观，不过，如果运用《非战公约》，情况则大不相同。“该公约禁止任何情形的战争，所以一旦有国家诉诸战争，就是对公约的违背。在这项公约之下，世界上任何地方发生战争，都势必影响到其他国家，不可能有中立之说”。李顿还表示，自己在武汉大学与那里的国际法教授讨论时，也谈到了这个问题，他认为在《非战公约》之下一切的国际法都需要重写。
顾维钧则提出，只有根据《国联盟约》对发动战争的国家实施制裁才能制止战争，“如果可以运用第16条，就可以阻止战争，因为几乎没有国家能够承受来自所有其他国家的经济压力”。然而，李顿认为启动这项条款需要国联行政院或大会的全体一致通过，所以难以实现。他同时指出，日本有理由提出异议，就像日方声称的，“在满洲，动用武力只是为了抵御来自中方的暴行，在上海则是海军先遭到了攻击”。李顿提醒顾维钧，尽管在中国看来日本诉诸武力便是违反《国联盟约》和《非战公约》的明证，但事实上运用国际法并非看起来那么简单，因为的确“存在不得不使用武力来应付的情况”。他以英国和阿富汗的关系为例，作为“一个经常被内部纠纷扰动的国家，如果有某些王位继承人持续相互攻击致使政府完全不复存在，骚乱四起，英印政府便会认为，作为防御措施，有必要占领开伯尔山口”。
如李顿所言，国联的创制者们并没有期望完全避免战争的发生，而是希望通过盟约设置障碍——裁军、仲裁、公开讨论、延迟以及潜在的制裁措施，加上民意的反对，降低战争发生的可能性。《国联盟约》第16条几乎可以说是“国联之最后武器”，因为《国联盟约》起草之初，各国相信经济制裁“已足以戢暴行者之野心，故约中只有经济制裁，而无军事制裁”。顾维钧利用私人谈话之机，向李顿提出《国联盟约》第16条问题，无疑是为了探询国联调查团报告书建议案中援引该条款的可能性，但显然他得到了否定的答复。
九一八事变发生后，启动《国联盟约》第16条便是南京国民政府国联外交的一个备选项。1931年11月，日军置国联10月24日再次通过的撤兵决议不顾，加紧向黑龙江进攻并在天津滋事，时任特种外交委员会委员的顾维钧主张，“应根据(《国联盟约》)第十条、第十二条、第十三条，认定日本违反盟约，要求国联即日实行第十六条之制裁办法”。国联则一直试图将九一八事变的解决限制在《国联盟约》第11条的框架下，以避免站到日本的对立面。尽管调查团的派遣一定程度显示了国联介入中日冲突的积极态度，但国联对于援引《国联盟约》第16条制裁日本仍然十分谨慎。究其原因，恐怕在于国联的制度设计决定了它没有能力将这一条款付诸实践。据《国联盟约》第16条第2款所载：“遇此情形，行政会应负向关系各政府建议之责，俾联盟各盟员，各出陆海空军之实力，组成军队，以维护联盟盟约之实行。”这意味着，自身缺乏军备力量的国联必须动员其他国家的力量。当时英、法、德等主要盟国正处于空前的经济危机，无暇他顾，美、苏两个大国又并非国联成员国，可以想见落实此条款的难度。
此外，李顿不赞成启动《国联盟约》第16条的主张与英国政府的决策不无关联。1932年2月5日，英国驻日本大使林德利(F. Lindley)致信英国外交大臣西蒙，强调：“向日本政府施压只会使局势恶化，实施制裁将遭到抵制”，“即便理由再正当，帝国也没有能力面对这些变数，亦无法在目前的争端中诉诸制裁”。他向西蒙建议，由自己秘密向芳泽表示英国不会容许制裁。3月9日，英国内阁达成共识，认为在中日纠纷问题上明确地谴责一方是危险的，因为这意味着要对被谴责的一方实施制裁，并且提到《国联盟约》第16条规定的制裁对国联，特别是对被制裁国家不利。11日，在英国操纵下，国联通过决议顺应日本将沪案和辽案“分开解决”的要求。14日，芳泽向专程来访的林德利表示满意：“关于此前已经有了头绪的日英协调的问题，希望今后逐渐将其深入发展下去。”在这样的背景下，李顿举出所谓“不得不使用武力来应付的情况”，认为日本有理由对启动《国联盟约》第16条提出异议，似乎只是掩人耳目的幌子。
四、 北平会谈：不以日本撤军为和谈条件
1932年4月9日国联调查团抵达北平，与张学良等人进行了四次会谈后，于19日由北平启程，分海路和陆路经秦皇岛、山海关，进入东北进行调查。在此过程中，日本指使伪满洲国不断干预国联调查团的调查活动，“当其未往也，则种种为难;及其至也，则种种限制”。李顿向顾维钧表示，尽管调查团无法按照其提供的名单会见中日冲突的证人，但是调查团已经从其他途径获取了许多中国人提供的材料，并将把这些内容及顾维钧受到的限制写入报告书。5月23日，李顿在给妹妹贝蒂·贝尔福(Lady Betty Balfour)的信中流露出对中日冲突的想法：一方面，日本侵略东北的事实已经没有任何疑问;另一方面，当前对于中、日、苏三国的现状而言，和平是不可或缺的，并且建立在三个国家意愿之上的和平基础是存在的，而调查团的工作便是让三个国家都看到这一点。在李顿看来，日本“已经强大到足以反抗全世界”，国联不能责备或威胁日本，也不能诉诸战争，因为这样会激起日本整个国家的反抗，相反应该让日本自食其果。他写道：“避免胁迫是我们唯一的机会。”
国联调查团6月5日由沈阳返回北平。其时日本觊觎热河的态势日益明显。顾维钧曾向李顿建议，根据国联1931年12月10日决议向热河派遣中立观察团，李顿对顾表示国联不希望牵涉其中。他建议让临永警备司令何柱国率部从敏感的铁路沿线地带后撤，而南京国民政府要求尚有军队驻扎于关内的《辛丑条约》签约国召开会议，与日方根据该约相关条款商讨解决办法。李顿希望顾维钧尽速转告南京国民政府，因为如果紧张局势引发冲突，将置调查团于尴尬境地。同时，李顿向英国驻华使馆代办英格拉姆(Ingram)透露了自己对山海关局势的担忧，后者派使馆的武官前往山海关实地调查。
6月9日，在与马柯迪、希尼前往青岛休息途中，李顿向顾维钧提出，鉴于热河情势紧张，他认为有必要推进中日在东北的停战谈判。李顿谈了自己对谈判的一些大体设想，主要包括：1.停火后中日以松花江为界;2.如果停战达成，中国军队仍控制黑龙江大部，以马占山为行政长官。李顿还提出将山海关问题纳入谈判范围，以及让伪满洲国加入谈判等。对于伪满洲国加入谈判的设想，顾维钧表示明确反对;对于中日军队界限问题，他认为中方应该可以接受，临时界线的设定并不表示对当地政权的承认。他还建议最好在哈尔滨进行谈判。
顾维钧在陪同调查团赴山东之后，于6月12日飞赴南京向汪精卫、罗文干作报告，14日上庐山向蒋介石报告了李顿调停中日的想法。18日，顾维钧返回北平，汪精卫、宋子文、罗文干亦同时到达，准备与国联调查团进行会谈。19—20日，国联调查团包括李顿等五位委员及秘书长哈斯与汪精卫、宋子文、罗文干和顾维钧，以及专家及秘书等人进行了两次会谈。
在6月19日的第一次会谈中，李顿首先提出在南京会谈时曾提到的改革东北地方政府的问题。他表示，从调查团在东北获得的各种材料来看，无论是从中国人方面得到的直接证据，还是来自包括外国领事、外国在华公司的雇员等人的谈话，都给他留下一种强烈的印象，即“中国人相当强烈地渴望获得较大的自治权限”。他进而提出在东北建立高度自治政府的问题，认为这个政府不能与整个中国不相协调，但是在此基础上，“这个特定区域应当有这样一个行政制度，即在人民看来应当满足他们向我们表达的要求”。
汪精卫主要谈了三点问题：1.“防共”问题，他表明尽管“镇压”共产党的行动被九一八事变的发生打断，但“这仍然是中国政府投入全部注意力的问题”。2.抵制日货问题，汪指出抵制日货运动完全是由于日本入侵东三省而起，只要日本不停止军事行动、继续要求承认伪满洲国，那么中国政府就很难有效控制该运动。3.政府并未资助东北民间的抗日武装。李顿与汪精卫等人就后两个问题做了深入的交谈。
而后，李顿直接提出中日和谈问题。他表示希望听取国民政府的看法。汪精卫称：“国联9月30日通过的决议，要求日本撤回铁路沿线区域，如果日本确实做到这一点，中国方面自然不反对召开整理满洲军事问题的会议。”
6月20日上午，调查团与汪精卫等人进行第二次会谈。汪精卫继续要求日本遵守1931年9月30日、12月10日国联通过的关于日本撤兵的决议，同时提出中国不能同意伪满洲国作为谈判一方。李顿认为，中方坚持要求撤军是不现实的，现在没有讨论这个问题的必要，因为“目前日本显然不会考虑这个问题”。他表示自己关心的是两个问题：首先，中国是否有就东北停战与日方谈判的意愿;其次，是否希望国联派调查团代表中国政府向日本政府提出此要求，并作为中间调解人。如果这两个问题的答案是肯定的，中国政府会提出什么建议，以及开启谈判的要求。汪精卫则再次重申日本根据决议撤军的问题。他表示，谈判只有在尊重中国的主权和领土完整的前提之下才有意义。李顿不快地表示，停战谈判的建议不是出自调查团。汪精卫则针锋相对地表示，停战的动议也不是中方提出的。
李顿将中日和谈与上海停战协定谈判相类比，罗文干则指出，上海停战只涉及停止交火的问题，而不涉及其他，东北问题则有很多复杂问题需要加以考虑。宋子文此时也表示：“停战的基础是什么，我们还需要再深入研究。”李顿略显不悦地答道：“我们也需要研究这个问题，因为显然没有进一步讨论的意义。”谈判陷入僵局，汪精卫提出暂停五分钟，由中方会谈代表私下商讨，以决定“现在是否是告知调查团政府最近做出的决定的最佳时机”。
五分钟后，由顾维钧率先打破会谈的僵局，他说道：“此次中国政府到北平，除与调查团会面以外，还有一个目的，即与地方领导人商讨积极的抵御措施，以应对日本的持续进攻。这是我们为什么对此刻提出停战问题的建议如此犹豫的原因。刚才和贵方交换意见后，汪院长表示，如果调查团愿意向日方提出这个问题，以启动有关满洲的日本军队和非正规军队结束敌对状态的讨论，他完全赞成这个举动。”
李顿表示，他对顾维钧此语的理解是，“中国政府并不希望主动提出任何类似停火的建议，但是如果我们提出这个问题并作为双方的中间人，中国政府则表示欢迎，并且如果我们能够以令人满意的条件促成停战，中国政府将感谢我们”。对此，汪精卫表示中国的谈判条件是伪满洲国不能参加，并再次强调了日本撤军问题。李顿则表示，汪精卫的这一立场又回到了去年9月国联试图将中日双方带到谈判桌上时，中国坚持的“不撤兵、不谈判”原则上来了。
6月20日下午，在南京国民政府明确表示愿意接受国联居间调停之后，调查团和汪精卫等人的谈话内容开始围绕中日和谈的条件展开。李顿称，调查团担忧日本人撤出东北后，东三省有可能落入某位军阀的手中，所以提出东北非军事化。汪精卫答称，中国政府有积极和消极两种方案：积极的方案是中日签订防范苏联的协定，但该协定须由中国提出;消极方案是中日苏签订互不侵犯协定。
李顿认为，令调查团担忧的是安定东北内部秩序以及对付“土匪”和犯罪的问题，而汪精卫的回答是针对外部环境作出防御，两者是不同的问题。他提出三种解决方案：1.维持一支足够保卫边境的国家军队;2.与日本结为盟友;3.中日苏三国订立互不侵犯的协定。第三种方案就意味着东三省要成为非军事化地区。
汪精卫倾向于第三种方案，并希望得到某种国际性的保证，以便于协定破裂时采取必要行动。对于所谓“匪患”问题，他表示中国可以组织武装警察部队，并且在这样的组织中，中国政府已有经验，“邀请外国人出任顾问或负担类似职责以助其发挥作用”。
李顿询问汪精卫，中方打算做出什么让步，以便让日方同意和谈。汪精卫答道：“自9月18日开始，中国政府完全不了解日本军事行动的目的。日本以中国违反条约为借口，但是如你们所见，日本在这些条约限制之外得到了诸多特权。如果日本坚持侵犯中国的领土主权，我们一定会尽力阻止，但是如果日本想要从中国获得某些不需借助武力的特权，中国政府很愿意予以考虑。”李顿表示自己尚未了解日方期望，也并未建议中国政府承认现状，只是希望在报告发表之前中日双方能够为人民利益计而暂时停战，在此期间双方都不采取进一步行动。汪精卫则表示，中国政府只以中国领土完整为底线。
在为期两天共三次的会谈中，汪精卫等南京国民政府的代表与国联调查团在东北非军事化、建立自治政府等问题上最先达成共识，在双方展开谈判的基础上则又经过了由异到同的过程。起初，汪精卫等人坚决以日本落实国联决议、把军队撤回铁路沿线区域为展开中日和谈的基本条件，李顿则坚持认为这是不切实际的。双方曾一度僵持，在短暂的休会后，汪精卫等人态度软化，同意在国联调查团居间斡旋的前提下，明确不再以日本撤军作为和谈基础。这种变化在一定程度上，反映出南京国民政府在对日政策上的犹疑不决。正如顾维钧所言，汪精卫北上的任务之一名为“晤张学良，协议中日整个交涉方针及准备抵抗办法”。张学良则在后来回忆称，汪精卫对他说，“现在你的军队应该跟日本人打一下”，但当他问到是否真打，中央有无准备时，汪则说：“军队动一动，跟日本人打一打，做个样子。要不这样，政府恐怕就维持不住了。”南京国民政府这种既希望与日本展开交涉，又忌惮国内舆论压力的矛盾心理，既反映在对热河危机的应对上，也体现在与国联调查团的会谈过程中。
五、 中方的妥协与日方的拒斥
国联调查团来华前夕，中国刚刚经历了宁粤合作背景下的孙科政府下台，蒋汪合流重掌大权的政权更替。1932年1月18日蒋介石、汪精卫、孙科、张继、张静江等在杭州烟霞洞密谈，蒋汪约定推汪精卫任行政院院长，蒋任军事委员会委员长，自此蒋主军、汪主政的局面形成，会中对于外交问题亦有商榷。1月27日，国民党中央政治委员会决议成立外交委员会，蒋作宾、顾维钧、王正廷、顾孟余、罗文干为常委，蒋作宾任主席。此后，蒋介石甚少公开谈论外交问题，但外交委员会成立前后他曾向蒋作宾透露，希望“对于日本外交宜求一迅速了结方法”，“若于土地主权无损伤，总宜早了为好”。
蒋汪合流前后，中国拒绝直接交涉的强硬态度开始松动，而旋即爆发的“一·二八”事变则是对日新政策的实验场。以英国为首，列强为迁就日本，将调停仅限于上海的战事，而国内多方政治力量制造的压力也迫使国民政府不得不改变方针，从寻求中日纠纷的全面解决转变为“局部解决上海问题”。
在东北问题上，从日本扶植伪满洲国到国联调查团报告书出炉之前，国民政府仍然试图通过外交交涉解决危机。交涉的途径包括通过国际组织或第三者的交涉和以蒋作宾为主要渠道的直接交涉。也有学者提出蒋汪合作的局面形成后，外交决策上修正了此前完全依赖国联的路线，形成“三线并行”的方针：“一面为了将来着眼继续围绕着国际性的解决为中心展开行动，一面由于对第三方实际作用的失望而实施军事上的抵抗以应付当前紧急的困境，一面进行对日交涉。”笔者认为，从汪精卫与国联调查团在南京、北平两地的会谈，可以得知，南京国民政府还曾试图通过国联调查团展开对日交涉。
与国联调查团在北平的会谈结束后，6月24日汪精卫将与会谈结果电告蒋介石，称“此次与调查团讨论最久者，为东三省政治制度问题”，并拟定《解决东案办法大纲草案》。该草案主要内容是：1.国防方面，“甲，声明驻军固定额数，专为边防之用，驻扎边地;乙，作为永久中立区域，由国际共同担保，不设驻军;丙，中、苏、日三国，订立互不侵犯条约，国际保证条约、保证其履行”。2.治安方面，设保安维持治安，由中国聘请外国教练、专家训练。3.区域范围以辽、吉、黑三省为限。4.政治制度方面，以实行地方自治、完全军民分治为目的。5.施政方针以实行文人政治、发达地方富源、提高人民知识为宗旨。6.东三省现有或未成各铁路，或分别、或合并为一公司，以增加国际关系，欢迎国际投资。7.日本所称既得权，凡经条约赋予之既得权，得重行承认之。
该草案与南京国民政府和国联调查团会谈中提出的东北非军事化、建立高度自治的文官政府、承认日本所主张的所谓条约权利及既得利益等内容基本一致。汪在电文中称，该草案于当日经行政院会议秘密议决，鉴于此前对俄复交问题消息泄漏，此草案未提交政治会议，而是由常务委员负责，交予顾维钧向国联调查团提出。25日，汪精卫再发一电，向蒋介石说明其对国联调查团调停方案的研判，“优处在能保全马占山、李杜、丁超等义勇军实力，不为日本所消灭，劣处在承认日本占领东北之实在及巩固伪国地位，故答称停战会议可以赞成。惟有二条件：(1)伪国代表不得参加;(2)停战会议目的在商量撤兵”。因国联调查团赴日在即，27日，汪精卫再电蒋介石询问其对该草案的意见，蒋介石手批：“草案总不可用正式文字具体提出，最多可用口头提议，以免将来限制也。”由此可见，蒋介石对该草案持默认态度。
然而，与南京国民政府对谈判条件作出让步不同，日本此时已不愿坐到谈判桌上，而是执意要将东北从中国分离出去。1932年5月19日，日本外务大臣芳泽谦吉急电满铁总裁内田康哉，指令他在与国联调查团会谈时，关于“满洲国”的解决方案应参考关东军司令本庄繁的应答词。该应答词的主旨，即明确拒绝南京国民政府“派遣官吏至满洲，收编残兵，恢复治安”的提议，强调“满洲国”的成立是今后处理东北问题不能忽视的事实。23日，芳泽又向国联调查团的日本顾问吉田伊三郎发电，表示日本无法接受“由国际机构管理满蒙”“支那依然享有统治满蒙之主权”的方案，并要求其相应地对调查团“因势利导”。28日下午，李顿与内田进行了秘密会谈。会谈内容主要涉及事变发生时张学良的情况、中日条约争议，以及内田对张作霖、张学良父子与日本关系的看法，等等。在会谈中，李顿表明承认伪满洲国将给日本带来不利后果，内田却并未作出任何回应。事实上，内田对国联调查团的应对是在芳泽指示的框架内进行的，而其秉承的是日本军方的意志。
与谈话和对调查团质询书的书面回答相比，内田与李顿谈话当天，向调查团提出的《满蒙问题个人关系及私见》更能反映其对解决中日冲突途径的基本看法。内田首先总结了五种解决东北问题的方案，分别是：1.中国宗主权下建立半独立国;2.经日本承认后，由中国设立最高驻“满”委员制;3.设置日本或国际上的委任统治;4.由日本合并;5.承认“满洲国”的独立。紧接着，他直接推翻了前三种方案，认为：前两种方案只是暂时搁置了“满洲”问题，并可能“给中国一直推行的，且近年来变得更为激烈的在满洲的对日政策及行动再度重复的机会”。至于第三种方案，他明确表示，“日本政府是断然不想接受或者获取在满洲的委任统治权的”，“日本当然也不能接受在满洲设置国际委任统治”。内田明确地写道：“除了承认‘满洲国’以外找不到其他的办法。”
国联调查团后期的调查工作几乎是在日本随时可能正式承认伪满洲国的阴影中完成的。1932年6月9日，李顿曾与顾维钧谈到，内田康哉将在27日就任日本外相，调查团预计21日乘船赴日，26日晚到日本，如果届时日本已经宣布承认伪满，那么调查团赴日也只能走走形式。如此，调查团将会立即返回北平。然而，由于调查团的日本顾问吉田伊三郎声称日本政府在7月7日前无法接待国联调查团，国联调查团不得不推迟行程。调查团6月28日离开北平，经辽宁由朝鲜坐船至日本下关，于7月4日抵达东京。
内田康哉于7月6日出任外相，此举被视为斋藤实内阁希望得到军部支持的体现。7月12日，他与国联调查团会谈，明确表示日本有意承认伪满洲国，称这是解决东北问题的唯一途径，并且日本政府不打算在此事上征求九国公约签字国的意见。14日，内田再次强调，日本无意借助国联的和平机制来解决其面临的困难，换句话说，日本不会容许任何第三方插手东北。日本的这一表态，无异于拒绝李顿提出的调停计划，因此调查团立即决定于15日返回北平。
8月25日，内田在日本第63届临时议会上就日本外交问题发表演说，表明日本政府将承认“满洲国”作为解决东北问题的唯一办法。他在演说词中称：“某方面似拟有一种计划，以弥缝之方，为解决之法，即暂使中国本部依某种方式以统治满洲……日本人民永不能同意此种解决之方法。”由于国联调查团赴日的主要目的即斡旋中日和谈，所以内田的这一表态无疑是对国联调查团动议的公开拒绝。
内田演讲翌日，李顿向顾维钧表示：调查团不会在报告中采取裁判的立场，作出评判性质的建议，而是本着友好解决的目的，扮演将双方集中到一起谈判的第三方。“尽管报告书将依据调查团调查的情况阐明事实，但不会质疑任何一方的动机或目的。双方提交的资料都是指控和反指控，但调查团希望把过去发生的事放到一边，从实际的情况出发指出一条各方能达成一致的路径”。
9月2日，日本政府召见英、美、法、意四国驻日大使，表明“承认满洲手续，业经完备，不日正式决行”之意，报界盛传日本将在9月15日前后正式宣布承认伪满洲国。随着日本政府承认伪满洲国计划的步步推进，李顿调停中日冲突的设想也彻底落空。正如法国驻华公使韦礼德(Henry Auguste Wilden)在发回本国的报告中称,“国联调查团报告书的结论不会动摇东京政府，作为一个调解机构，它在此已经无事可做了”。
结语
如前文所述，国联调查团来华调查的目的并非查明中日冲突的是非曲直，进而进行某种裁决，或是对违背《国联盟约》一方提起制裁。恰恰相反，李顿在来华调查之初试图介入中日上海停战谈判，而后屡次否定中国关于启动制裁条款的建议。这些情形与英国和日本之间达成的“协调外交”不无关联。
国联调查团来华之际，南京国民政府除应对外患外，还面临党内反对派、地方反蒋势力的压力，且正进行大规模的“剿共”军事行动。在国联调查团明确表示不会在报告书提议对日本启动制裁，而国联调查团愿意出面调停的前提下，南京国民政府作出妥协，希望与日本就东北问题展开交涉。然而，日本早在扶植伪满洲国成立之际，便形成阁议——势必诱导国际承认伪满洲国为独立国家。日本政要在与李顿的谈话中态度颇为强硬，多次表示不愿意第三方调停中日关系，这意味着中国方面的妥协与让步并不能满足日本的胃口，因而国联调查团居间调停的设想也最终落空。
《国联调查团报告书》于1932年10月2日在日内瓦、南京和东京同时公布，其中第十章《考虑及对于行政院之建议》大致可以归结为：在不损害中国领土主权之原则下，另立地方行政机关之改组，并由中外人共组一顾问团体，而包含多数外国之专家，以改良东北财政;组织特殊之宪兵，以代替中日两国原有之武力;予东北地方政府相当自治之地位及权力;在很大程度承认日本在东北之经济利益。对比之下不难发现，这些建议与1932年6月汪精卫在与国联调查团会谈后所拟定的《解决东案办法大纲草案》相差无几。由于南京国民政府在对日交涉中尽最大可能不订约、不讲和、不留文字根据，故《解决东案办法大纲草案》和国联调查团会谈记录均被作为机密，只有《国联调查团报告书》是公开发布的文件。如果仅将报告书所提出的建议视作国联调查团单方面的意见，则不免 “一叶障目”。事实上，通过以上研究可以看出，《国联调查团报告书》建议部分在很大程度上是与南京国民政府协商一致的产物，反映出蒋汪合流后南京国民政府调整对日政策的实质内容。
从《解决东案办法大纲草案》与《国联调查团报告书》建议部分不难看出，国联调查团与南京国民政府有意将东北地区非军事化、实施“国际共管”，作为九一八事变的善后方案。从法理层面上讲，对于实力不济、内忧外困的南京国民政府而言，该方案有利于保全中国对东北地区的主权。但是，从实践层面上讲，在强势的日本与英、美、国联等难以形成合力的第三方势力之间，这一方案是否能得到切实执行，值得怀疑。事实上，日本对国联调查团调停努力的强硬拒绝，就已表明日本鲸吞中国的野心，势必无法容许这一方案的存在。
责任编辑：钟思宇 最后更新：2022-08-22 15:43:51
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