菅先锋 | 全面抗战初期美国对华贷款决策再探
2022-08-23 11:16:11 来源：抗日战争研究 点击： 复制链接
作者菅先锋，南京大学历史学院博士研究生
内容提要
1937年全面抗日战争爆发后，国民政府为因应巨大的资金需求，展开了争取外国贷款的外交活动。面对中国的告贷努力，美国政府的反应从消极转向积极。1938年，在罗斯福总统多次指示下，美国财政部会同国务院、农业部等部门共商对华贷款问题。期间，由于国务卿赫尔、财政部部长摩根索和农业部部长华莱士之间在是否对华贷款以及贷款方式的问题上争论不已，加上美国军方在该问题上亦有自身的倾向性，美国决策层迟迟未能达成共识。贷款问题上的分歧，展现出美国政府内部不同主体对美国国家利益的认识与判断，而桐油贷款的最终达成则是美国决策层基于客观环境做出的理性抉择。
关键词
桐油贷款 罗斯福政府 摩根索 赫尔 华莱士
中华民族的抗日战争是持久战，国际援助成为影响中国持久抗战能力的重要因素。从七七事变到珍珠港事件，中国独立抗击日本侵略将近4年半之久，在这一“苦撑待变”的时期，争取国际援助成为战时国民政府外交的重大诉求，而美国则是国民政府最重要的求援对象之一。
关于抗战时期美国对华援助，目前学界已积累了较为丰硕的研究成果。具体到桐油贷款问题，已有数篇论文作过研究。任东来《中美“桐油贷款”外交始末》一文是国内最早研究该问题的专论，文章综合运用中美两方的资料，考察了贷款谈判期间国民政府与美国政府之间的互动过程。白涛《中美〈桐油借款合约〉与美国对华政策的初始变化》一文分析了中美达成贷款安排的原因、意义与影响，并对桐油贷款的谈判和签约过程作了考察。张振江、任东来《陈光甫与中美桐油、滇锡贷款》一文则论述了国民政府代表陈光甫在中美谈判过程中发挥的重要作用。张凝《1937—1940：美国财政援华关系探析——以桐油借款为中心》一文从美国财政援华的角度，分析了中美达成桐油贷款协议的历史背景、基本过程，以及桐油贷款的影响与作用，唯对美国政府的贷款决策过程缺乏详细的考察与梳理。
中美桐油贷款的达成，从美方的视角观之，背后经历了一个复杂而漫长的酝酿、讨论与决策的过程。前述先行研究已注意到在此过程中美国财政部与国务院之间的尖锐对立，但在以下几个方面似乎还需要进一步厘清：1. 美国农业部和军方的态度;2. 国务院和财政部内部相关人士的态度及其变化;3. 罗斯福总统在对华贷款问题上所扮演的角色。故此，笔者拟以罗斯福总统图书馆所藏《摩根索日记》和美国政府出版的《美国对外关系文件》为主要资料来源，并辅之以相关中文资料展开讨论，呈现太平洋战争爆发前美国在援华问题上的决策历程，由此折射全面抗战初期国民政府争取外援之艰难。
一、 国民政府争取贷款，美国政府反应消极
全面抗日战争爆发之后，美国多次购买中国白银，“通过购买白银提供的支持对中国的抗战至关重要，给了中国巨大的鼓励，尤其是在抗战的前几个月”。然而，仅仅购买中国白银并不能满足中国战时的资金需求，争取外国贷款成为国民政府的必然选择。
全面抗战爆发前，1937年6月，在美国访问的国民政府财政部部长孔祥熙及驻美大使王正廷曾与美国复兴金融公司(Reconstruction Finance Corporation)董事长琼斯(Jesse H. Jones)、进出口银行(The Export-Import Bank)总裁皮尔逊(Warren Lee Pierson)会谈，讨论中国向美国贷款购买用于中国建设事业物资的问题。6月30日，孔祥熙致电蒋介石、张嘉璈、吴鼎昌：“昨与毛根韬(即摩根索——引者注)及琼斯初度晤谈，意见甚洽，有成立五千万美金购货借款之可能，专供购置建设机材之用”，并询问“国内实业需要何种机器，现有铁路需要何种车辆、材料，希详示，以便商洽”。贷款未及达成，七七事变爆发，其后因美国对中日战争是否会援引中立法尚不确定，整个问题被搁置。至12月，在美国不太可能援引中立法的形势已然明朗的情况下，王正廷向进出口银行提供了一份中国政府所期望的物资清单，总购价约为5000万美元，但进出口银行没有对此予以回应。
1937年11月，国民政府驻法大使顾维钧在布鲁塞尔会议上向英、法、美三国代表提出，希望三国政府向中国贷款5亿美元，用来购买军火与战争用品。随后，国民政府驻英、法、美三国大使分别向驻在国接洽贷款，而对美贷款事宜由王正廷负责。1938年1月3日，王正廷往访美国国务卿赫尔(Cordell Hull)，询问贷款的可能性。赫尔以贷款须经国会授权和立法为由加以婉拒。
这一时期，国民政府寻求美国贷款的重要性，除了在于满足自身的资金需求之外，还有一层特别的意义：美国对华贷款成功，会带动英、法两国在援华问题上采取积极行动。国民政府外交人员也有意识地利用这一点以推动贷款交涉。1938年1月3日，中国驻英大使郭泰祺在与英国外交大臣艾登(Robert Anthony Eden)会谈时称，中国政府正在与美国政府就一项1.25亿美元的贷款进行谈判。1月5日，郭泰祺告诉英国外交部，贷款协议已在华盛顿签订，贷款额是1.5亿美元，但是他没有明说这一贷款是否涉及美国政府。这一情况引起了美国政府的关注。1月6日，英国驻美大使林赛爵士(Sir Ronald C. Lindsay)将上述情况通知美国政府。就此，赫尔致电美国驻英大使肯尼迪(Joseph Patrick Kennedy)，指出“在美国政府看来，这一说法缺乏根据，国务院不知道与私人方面的任何贷款协议”，指示“如果英国财政部针对这一说法询问巴特沃斯(William W. Butterworth, 美国驻英国大使馆二等秘书——引者注)，他可以声明，(中国)与美国政府没有讨论这样的贷款交易”。1月8日，副国务卿韦尔斯(Sumner Welles)召见中国大使馆参赞，称他已经通知英国大使“美国政府与中国政府之间没有为贷款而进行的会谈、谈判以及协议”，希望在华盛顿的中国大使馆联系中国驻英大使以澄清误会。美国政府如此急于澄清不实信息，从侧面反映出美国在对华贷款问题上的消极立场。
尽管遭遇美国政府的冷淡回应，国民政府并未放弃向美国寻求贷款，王正廷转而向纽约金融市场谋求贷款。1938年3月24日，王正廷访问美国国务院政治顾问亨贝克(Stanley K. Hornbeck)，称他正在就一笔1000万至2500万美元的贷款与银行家信托公司(The Bankers Trust Company)进行谈判，在谈判更进一步之前，他想了解国务院的看法。亨贝克称，国务院对银行家信托公司实施贷款计划既不赞成也不反对，但同时指出，“在日中战争开始之前，国务院就已经停止讨论向国外贷款问题。关于赞同向国外贷款计划的问题我们已经变得十分保守”。3月29日，纽约银行家信托公司副总裁弗雷沃格尔(Charles E. C. Freyvogel)、麦克马斯(O. Parker McComas)与亨贝克、国务院国际经济顾问菲斯(Herbert Feis)举行会谈，探询国务院的态度。亨贝克表达了与会见王正廷时相同的看法。4月27日，王正廷告诉韦尔斯，美国金融机构向中国政府贷款1000万至2000万美元的谈判正在进行，并且可能很快就会达成协议，中国会用这笔贷款在美国购买军事物资。
除了督促中国对涉及贷款问题的不实说法进行辟谣之外，美国政府还亲自出面对来自日本方面的报道进行澄清。1938年6月18日，美国驻日大使格鲁(Joseph. C. Grew)致电国务卿赫尔，称《朝日新闻》当天的社论以“盛传的美国对华大贷款”为标题讨论了美国对中日冲突的态度，认为“即便细节不准确，中国在美国的贷款谈判取得进展也不是不可能”，社论还声称“贷款缺乏商业基础，很可能只是美国政府提供的政治贷款”。6月20日，代理国务卿韦尔斯复电格鲁，授权格鲁进行澄清。同一天，韦尔斯在新闻发布会上回答记者提问时，指出这一报道“没有一个字是实话”。
在酝酿对华贷款的过程中，英、法两国期待与美国采取联合行动。1938年7月6日，法国外交部部长博内(Henri Bonnet)在与美国驻法大使布立特(William C. Bullitt)的讨论中表示，如果美国可以采取相似的行动，英国和法国就会做好贷款给中国政府的准备。7月11日，驻英大使肯尼迪致电赫尔，告知英国正在考虑一笔1亿美元的对华贷款，英国外交大臣哈利法克斯(Halifax)询问美国是否会加入这一行动。肯尼迪的个人意见是“绝对不可能”。7月13日，赫尔回电肯尼迪，要求他转告哈利法克斯，美国政府欢迎英国对华贷款，但认为联合行动无助于中日冲突的解决，希望每个国家根据自己的情况援助中国。美国政府的立场无疑影响了英国。7月14日，英国财政大臣在议会发表声明，以“未有特别立法，英国政府本身无权给予或保证贷款”为借口，拒绝了中国的贷款请求。
总之，在1938年7月以前，美国政府在对华贷款问题上态度消极，一方面，对国民政府在美国的告贷努力处处回避，不表支持;另一方面，当出现关于美国拟贷款给中国的传言时，政府会通过各种渠道迅速予以澄清，免除误解。此外，针对英、法两国提出的联合行动建议，美国政府亦推诿搪塞。
二、美国政府内部的积极变化
国民政府的告贷努力迟迟得不到美国的积极回应。进入1938年7月，贷款问题才出现转机，美国政府开始酝酿对华贷款。7月15日，皮尔逊与国务院人士举行会谈，他和亨贝克均赞成美国援华。针对援华可能涉及的中立法问题，亨贝克的看法是，“关于中日冲突，迄今为止我们的整个做法是基于这样一种观点，即‘战争’未经宣布，中立法亦未运用，不存在中立方与交战方的问题，在政治权宜和适当性的约束下，我们有权像往常一样从事商业”。皮尔逊亦认为，“没有国家宣布、确认或者承认中日冲突构成‘战争’”。随后，皮尔逊提出了1933年达成的中美棉麦贷款是否可以修改的问题。对此，亨贝克的理解是，旧的贷款交易已经关闭，而皮尔逊虽然承认这一点，但认为有重启贷款的可能性。
与此同时，美国财政部亦在考虑对华贷款一事。1938年7月12日，财政部官员怀特(Harry D. White)致信摩根索，指出“这个夏季美国向中国提供大量贷款大大有利于美国和世界和平”，并建议摩根索向总统递交一份由他草拟好的备忘录。在备忘录中，怀特列举了美国应向中国贷款在经济、政治与人道主义三个方面的理由。备忘录强调了支持对华贷款的经济理由：1. 贷款将有助于发展美国的商业，提高农产品价格和农业收入水平;2. 贷款将保证美国未来多年里在中国4亿人民之间获得一个有利的市场;3. 贷款将可以削减未来预算中的军事开支。可见维护经济利益已成为美国决策层考虑对华贷款问题的一个重要因素。7月14日，美国财政部驻华特别代表卜凯(John Lossing Buck)从华盛顿致密信与孔祥熙，引述摩根索及其助理顾问洛克希德(Lockhead)的话称，中国获得贷款的唯一机会是派陈光甫到华盛顿谈判一笔农产品贷款。至于为何点名要陈光甫赴美，卜凯解释说：“摩根索完全信任陈。部长(指摩根索——引者注)认为，由于陈的坦率并且熟知金融问题，可以与他谈判而不会与其他人谈判。” 7月26日，趁摩根索在法国度假之机，顾维钧前往拜访，介绍中国急需财政援助的情况。对此，摩根索建议国民政府派遣陈光甫赴美商讨贷款事宜，“彼虽不能先期许诺定有结果，然必尽其财长能力促成其事”。第二天，顾维钧向国民政府进行了汇报。在美国财政部的建议下，国民政府决定派陈光甫赴美谈判。
除了进出口银行和财政部以外，美国驻外使节中主张向中国提供贷款者亦不乏其人。1938年8月8日，布立特致信罗斯福，引述博内的看法，即如果美国贷款予中国，法国和英国会同时行动，而这不会激起日本的严重反应，因为日本深陷中国战场，惧怕苏联的攻击而不敢反对英、法或者美国。布立特认同这种看法，并建议美国向中国贷款1亿美元供其在美国购买面粉和棉布。罗斯福对布立特的意见极为重视，8月16日，他要求财政部与国务院、农业部等共同推动此事。8月18日，依照总统的指示，财政部助理部长泰勒(Wayne Taylor)拜访赫尔。赫尔表示，他会与国务院成员及中国大使进一步讨论这一问题，并尽快把国务院的态度告知财政部。同时，泰勒已经与农业部部长华莱士(Henry Agard Wallace)讨论了该问题的各个方面，并表示会在财政部收到赫尔的来信以后与华莱士做进一步的讨论。
中美两国政府虽已商定陈光甫赴美一事，但考虑到摩根索1938年8月底方从欧洲返美， 而中方亦需要时间做准备工作，所以陈光甫至9月方赴美。在此之前，王正廷仍在积极运作贷款。1938年7月15日，皮尔逊在与美国国务院人士会谈时提到，最近中国大使找他接洽过棉麦贷款问题。8月3日，王正廷拜见赫尔，请求利用棉麦贷款之余款从美国购买棉布和面粉以供救济1亿中国人口。赫尔答复称，接下来几天会调查这个问题。8月10日，赫尔致电美国驻香港总领事修达(Addison E. Southard)时认为，“尽管国务院准备为此探索可行而适当的行动方针，但在实行大使(指王正廷——引者注)恢复1933年贷款协议的提议方面确实存在很多困难”。8月11日，王正廷向赫尔询问事情的进展，但未有结果。8月21日，国务院远东司司长汉密尔顿(Maxwell M. Hamilton)拜访王正廷，表示救济物资的运输与分配存在困难，并且中国需要救济的人数有限，对王正廷提议的棉布与面粉救济贷款的可行性和必要性提出质疑。在此之后，王正廷又分别于9月7日、15日就同一问题询问国务院的答复，均无进展。
除向美国国务院提出救济贷款的请求之外，王正廷仍在继续寻求纽约金融市场的贷款。王正廷和国民政府驻纽约总领事于焌吉以及驻美国工业委员许世廉向纽约保证信托公司(The Guaranty Trust Company)接洽贷款。1938年9月6日，保证信托公司的代表卡尔森(Carson)在访问菲斯时，分析了中国希望达成这笔交易的原因：1. 中国政府认为，这笔交易会为后来的以及其他的贷款协议奠定基础;2. 中国认为，仅仅是宣布贷款协议就会产生鼓舞中国民心士气的作用，还可能影响其他金融中心的决定。9月27日，卡尔森致电菲斯，告知国务院保证信托公司与中国政府之间的信贷交易将于28日完成，并认为这是合法的商业行为。与汉密尔顿商议之后，菲斯通知卡尔森，国务院对这一交易“不作评论”，财政部亦持同样的态度。
简言之，1938年7月，美国政府内部已经开始酝酿对华贷款，财政部更是直接建议国民政府派遣陈光甫赴美商谈贷款。恢复中美棉麦贷款的努力屡屡受挫，向纽约金融市场寻求贷款亦无法获得美国政府的明确支持，陈光甫一行成为国民政府从美国获得贷款的最大希望所在。
三、中美贷款谈判开始前美国政府的内部分歧
在国民政府进行贷款准备工作的过程中，美国财政部驻华参赞尼科尔森(M. R. Nicholson)提议，将来中国可以通过向美国运售桐油、钨矿或其他产品的方式获得美国的贷款。国民政府采纳了这一建议。1938年9月20日，在与美国财政部官员会谈时，陈光甫被问及假定有谈论贷款之可能，中方有何可以抵押，他当即提出以桐油为抵押品的构想。同一天，陈光甫致电孔祥熙：“现急需材料与彼方研究借款方案，拟请饬资源委员会查明钨、锑之能作抵押品者，究有现货若干吨?存在何处?如何运去?今后所产每年能交若干吨?平均价值几何?迅即电知。又锡一项，美方尤其注意，拟请与滇、桂两省府磋商，由中央按年全年收买，并请查明现货有若干吨?存在何处?如何运出?以后每年两省产额及价值各若干?即行电示为感。”9月23日，孔祥熙复电陈光甫，提供了上述信息。
与中方在谈判之前即有明确的贷款构想和思路不同，美国决策层虽有对中国贷款的打算，但其内部在具体贷款方案上并未取得一致意见。1938年7月26日，摩根索会见顾维钧时，虽然否定了王正廷“续用前订棉麦借款余款”的提议，但提出如果中国“欲利用进出口信用贷款，可以在美购办面粉与棉纱布等为理由，较易商办，因此二货均须在美经过一番工业手续，美国工业易为舆论所赞成”。摩根索颇倾向于面粉、棉布贷款方案，但这并不是美国政府考虑的唯一贷款方式。9月5日，罗斯福总统指示财政部，与国务院和农业部商讨对华贷款问题。农业部在摩根索的方案之外，提出了自己的主张。9月6日，财政部与国务院共议对华贷款问题时，摩根索提到，华莱士曾提出对华小麦贷款的建议。与此同时，国务院在对华贷款问题上态度谨慎。事实上，早在7月12日怀特拟定的备忘录中就提到国务院反对对华贷款。在9月6日财政部与国务院的会议上，应对赫尔的反对是这次会议讨论的重要问题。陈光甫抵美后，赫尔拒不接见，以避免给陈光甫使团染上政治色彩。国务院的态度由此可见一斑。
美国军方则支持桐油贷款方案。著名华商李国钦曾向美国国务院提议美国购买中国的桐油。国务院就此咨询陆军部，陆军部表示原则上赞成大量购买中国桐油。在1938年9月6日的会议上讨论这一问题时，汉密尔顿指出，陆军部缺乏购买桐油的资金，而洛克希德认为，进出口银行可为此提供资金支持。陆军部认为锰、铬、锡、桐油等资源是美国应优先考虑的战略原料，一旦出现紧急状况，其进口就会被切断，而中国是唯一大量生产桐油的国家。正因为如此，美国军方颇属意桐油贷款方案。
1938年9月19日，陈光甫一行抵达华盛顿，10月4日，开始与美国财政部官员正式谈判。在此期间，美国政府内部继续讨论对华贷款问题。9月22日，复兴金融公司代表琼斯等人与财政部代表福利(E. H. Foley)、怀特等人举行会议，福利和怀特提出三个方案：方案一要求进出口银行贷款予联邦过剩商品公司(The Federal Surplus Commodities Corporation)，从中国购买战略性的重要物资，主要是钨矿和锡。经国会同意，陆军部与海军部可向联邦过剩商品公司购买并存储这些物资，这实际是兼顾美国军方对军工原料的需求;方案二的运作与方案一基本相同，唯一区别是从中国购买的商品是桐油而非锡矿和钨矿;方案三是进出口银行直接对中国政府贷款，中国用贷款在美国采购物资。琼斯更偏向于方案一与方案二，因为这两个方案是以购买的物资为抵押品。
虽经讨论协商，美国政府内部在对华贷款问题上依然分歧如故。农业部继续坚持小麦贷款方案。1938年9月27日，农业部举行关于为出口美国剩余农产品而向外国提供贷款的会议，会议首先讨论了财政部提出的计划——从中国购买关键性、战略性的战略物资。华莱士表示大体同意这一计划，但前提是该计划须与小麦出口有关联。同一天，华莱士就同一问题与摩根索进行讨论。华莱士希望以易货贸易的方式用美国的剩余农产品(尤其是小麦)交换陆军部与海军部所需要的战略性商品。摩根索则认为中国形势严峻，急需资金购买进口物资，且通过调查发现中国并不需要小麦，也几乎不需要棉花。这实际上是否定了华莱士的易货交易方式。9月29日与30日，美国政府内部讨论了向中国出售7千万蒲式耳小麦的建议。9月29日，陈光甫就美国提议的小麦贷款请示国民政府。10月1日，孔祥熙复电，同意小麦贷款方案。尽管农业部提出并坚持小麦贷款方案，且已获得中国方面的同意，但其他部门却对实行该方案持不同意见。在9月29日的讨论中，菲斯提出，小麦贷款的提议“有对华直接贷款的所有缺点，而此外还有一些其他缺点，即加拿大、澳大利亚和阿根廷会强烈抗议(美国)将小麦倾销于世界市场的做法”。此外，联邦过剩商品公司董事长塔普(Jesse Tapp)和农业经济局对外服务司司长惠勒(L. A. Wheeler)担心“急需资金的中国会更快地出售小麦，扰乱整个小麦市场形势”，认为“从长期来看，这会对美国小麦生产者不利，严重破坏针对国际小麦协定进行的谈判”。
总之，中美开始谈判前，美国政府内部在对华贷款方案上颇有歧见，财政部、农业部、国务院等部门之间未就对华贷款的具体方式达成一致意见。这预示着对华贷款问题的解决不会一帆风顺。
四、广州、武汉沦陷与美国对华贷款的顿挫
美国决策部门虽未达成一致意见，但不影响财政部与中国代表陈光甫之间的谈判。在摩根索的直接指导下，1938年10月4日，陈光甫开始与美国财政部官员谈判贷款一事，中国提出以桐油输出作抵押，由美国向中国发放贷款。为推进谈判，10月15日，蒋介石致电罗斯福，陈说美国贷款之于中国抗战的意义。10月20日，国民政府外交部部长王宠惠约见美国驻华大使詹森(Nelson Trusler Johnson)，要求美国在现有基础上进一步援华制日。摩根索亦直接向罗斯福强调对华贷款的重要性。10月17日，他致信罗斯福，列举自1931年以来日本、德国、意大利的种种侵略行径，以及英国、法国推行绥靖政策之失策，认为美国应该吸取英、法两国的经验教训，尽早采取积极行动：“迄今为止，可以说侵略国家对美国人生命与美国利益的影响是隐伏的而非外显的，但是如果我们等到影响彰显，就会为时过晚。”摩根索认为美国应该主动采取措施制止侵略，并把向中国贷款作为抑制法西斯国家侵略、维护美国国家安全的重要施策。
最初，贷款谈判确如中方所愿顺利进行。1938年10月中旬，美国财政部与陈光甫就贷款的具体内容和办法达成协议。为避免政治上的麻烦，陈光甫建议由中国政府出面在国内设立“复兴商业公司”收购桐油，在美国设立“世界贸易公司”向进出口银行贷款并代售桐油，陈本人同时担任两个公司的董事。10月24日，琼斯就进出口银行对华贷款一事致信摩根索，指出：“进出口银行需要通过复兴金融公司向其购买与贷款额同样数量的优先股来筹集资金。总统已批准进出口银行在适当的条款下进行贷款，以保证购买美国产品所需的美国资金的支付。”同一天，摩根索向罗斯福递交备忘录，详细阐述桐油贷款计划。贷款谈判进行得如此顺利，以致上海当地的外国银行界有传言认为，“中国中央政府与美国政府之间已经达成或即将达成一笔总额约为5000万美元的小麦、面粉贷款或小麦、棉花贷款”。就连蒋介石本人亦认为，“美国借款有望”。
然而就在此时出现了变故，对华贷款在财政部内部遭到异议。1938年10月20日，泰勒向摩根索表示反对意见：“不管如何使用技术性细节掩饰目前的冲突，日本和中国显然都是在进行一场惨烈的战争。同样明显的是，如果美国政府机构贷款予中国政府以使该政府能购买食品、衣物或战略物资，却不向日本政府进行同样的贷款，那么美国政府就已经选择了援助参战的一方。整个世界，尤其是参战方也会对这一行动进行这样的解读。另一方面，如果美国政府机构基于公正性向交战双方提供同等条件的贷款，那么美国政府就会居于一种为战争提供财力支持的地位，由此在某种程度上，是在帮助延长战争至美国政府可以让这样的贷款发挥效用的时候。”泰勒强烈建议摩根索终止贷款谈判。
更大的挑战尚在其后。1938年10月21日与25日，广州、武汉先后沦陷。虽然美国政府此前已有预测，但广州和武汉的沦陷仍在美国政府内部造成巨大震动。国民政府驻美大使胡适在日记中写道，广州沦陷一事“引起的国外感想极坏”。广州的失陷，使中国丧失了重要的国际物资补给通道，此后抗战的形势变得更加严峻。中国抗战形势的急剧恶化令美国决策者迟疑不决。10月25日中午，摩根索面见罗斯福，罗斯福称，“如果我们今天决定提供这一贷款，而明天我们发现(中国)已经成立了新的临时政府。这会令我十分为难”。罗斯福认为，美国目前应该做的是，“等待几天或一周，看看委员长会做何声明”。罗斯福担心广州、武汉沦陷后，中国政府会发生变更，抗日政策会改变，而如果不出现上述情况，他会“很乐意地迅速批准这一贷款”。当天晚上，摩根索约见陈光甫与胡适，转达了罗斯福的意旨。除此之外，摩根索还询问“粤汉铁路阻塞后，桐油等货品此后如何运输出入”。可见，美国决策者担心广州、武汉沦陷后中国的抗战是否会持续下去，中国桐油的运输是否会受到局势的影响。换言之，在形势明朗化之前，美国决策者不会考虑对华贷款。贷款一事陷于停顿。
在上述情况下，中国政府的立场表达成为影响美国对华贷款至为关键的因素。1938年10月25日，在与摩根索的会谈结束之后，陈光甫和胡适即致电蒋介石、孔祥熙，报告谈话内容。10月27日，孔祥熙亦致电蒋介石，转述胡适、陈光甫的电文，并请蒋介石“以谈话之方式，或用专电致美总统，表示政局安定，政策不变”。对此，蒋介石批示：“请将弟告国民书托岳军兄从速发表可也。” 10月31日，蒋介石发表《为国军退出武汉告全国国民书》，表明中国持久抗战的立场。11月10日，驻美大使馆收到11月9日孔祥熙发来的答复，胡适“用蒋名义交光甫送去”，答复电文重申《为国军退出武汉告全国国民书》所述持久抵抗日本侵略的主旨，“只要日本没有从根本上悔悟和更张其政策，中国就别无选择，只能在缺乏外部干预的情况下继续为生存和发展的权利而奋斗”。至此，国民政府已通过公开发表文告和向美国政府致送专电两种方式表示了中国方面坚持抗战的决心。
收到中国将持久抵抗的保证之后，1938年11月11日，摩根索带着蒋介石的信件往见罗斯福，表示美国已经获得令人满意的保证，希望推进桐油贷款。但是，罗斯福没有立即批准桐油贷款，而是让摩根索去征得赫尔的同意。
五、排除国务院阻力，达成贷款协议
在对华贷款决策过程中，罗斯福十分重视国务院的意见，早在1938年8月16日和9月5日，就要求财政部与国务院等部门共同推动对华贷款事宜，11月11日会见摩根索时，亦要求他征得国务卿赫尔的同意。故而，国务院的态度成为左右贷款决策的关键因素。
1938年11月中旬，美国国务院内部就桐油贷款事展开讨论。11月13日，汉密尔顿在备忘录中指出，考察桐油贷款计划应注意五个重要因素：1.以商业角度观之，由于存在交通运输问题，该计划既脱离实际，亦不健全;2.该计划违反“中立”原则，会使美国陷于冲突，但不会对中日冲突的结果产生任何决定性影响;3.国会与政府是否会批准该计划尚成问题;4.该计划与《九国公约》的条款相冲突，如果中国政府向美国供应大量桐油，实际上就必须垄断其领土上桐油的销售与出口，而垄断的建立是违反《九国公约》规定的门户开放与机会均等原则的;5.该计划会恶化美日关系，损害美国在华权利与利益。汉密尔顿倾向于向日本直接施加压力，而不是援助中国。
亨贝克则将桐油贷款与美国政府的对日政策综合起来考虑。他认为，“除非日本的扩张为中国或其他国家所阻止，否则终有一天日本和美国会在国际政治舞台上迎头相撞”。为制止日本的扩张，美国应有一整套行动计划，包括宣告废除1911年的《美日商约》、撤销中立法、实行针对日本的报复性关税措施、禁止日本与美国之间的贸易和航运等。亨贝克认为，如果美国政府准备推进这样的全面计划，桐油贷款计划就会与美国的态度和目标相一致，否则贷款计划就是不可取的。
随后，赫尔也表达了看法。1938年11月14日，在致罗斯福与摩根索的备忘录中，赫尔认为桐油贷款“几乎是纯政治性的”，这会让美国有卷入中日冲突的危险：“日本人毫无疑义会把此项提议中的交易视为对中国抗日的直接援助，并会责备美国已成为中日冲突中中国的一方。掌权的军人集团必将策划回击的行动，极可能采取伤害美国在华公民和损害美国在华利益的行动以及其他一些报复方式。这项交易及相关事项加上可能随之而来的某些日本方面的伤害及报复行为，其结果极可能把我国卷入如前所述的战争之中。”赫尔称，他对桐油贷款计划“不能作任何建议或表示赞同”。11月15日，汉密尔顿把赫尔的备忘录交给摩根索，赫尔的态度令摩根索进退失据，他在日记中写道：“问题现在落在了赫尔身上。” 11月19日，摩根索告诉中国代表，“问题不是在白宫，所以你们可以猜到现在我在哪里碰到了麻烦”，以委婉的方式说明国务院是推进桐油贷款计划的主要阻碍。由于赫尔的反对，对华贷款一时进展甚微。
然而不久，事情即出现转机。1938年11月25日，赫尔率领美国代表团乘船前往秘鲁利马参加第八次泛美会议，为美国决策层推进对华贷款提供了良机。赫尔不在国内期间，国务卿一职暂由副国务卿韦尔斯代理。11月30日，韦尔斯与汉密尔顿、亨贝克往见摩根索，建议暂时搁置桐油贷款计划的实施，待至下周(12月6日)总统返回华盛顿再做决定。摩根索清楚知道罗斯福欲推进桐油贷款计划，且摩根索本人对拖延该计划十分不满，但仍勉强同意韦尔斯的建议。
此时，财政部内部已经在对华贷款问题上取得一致，而意识形态因素则让摩根索感到援华一事刻不容缓。在11月29日的财政部内部会议上，摩根索指出，在苏联大力援华之际，美国却袖手旁观，这会迫使中国受到苏联的控制。面对援华贷款一再拖延的局面，摩根索甚至想去信陆军部和海军部，利用两部门对军需品的需求，增强美国政府内部援华派的力量，从而推动桐油贷款的实现。
1938年12月2日，韦尔斯致电赫尔，称罗斯福已经通知他与摩根索，期望推进桐油贷款计划。韦尔斯向赫尔指出，由于中美双方“高级官员之间已经交换了积极承诺，这时我们的看法和财政部的看法倾向于把桐油贷款计划看作一项独立的商业交易”。这说明，经过沟通与协商，国务院其他官员与财政部的立场已趋于一致。可是，赫尔仍坚持反对。12月4日，赫尔在船上致电韦尔斯，称“我的判断依然是，这一协议不可能被美国公众接受为一项独立的商业交易，而日本政府肯定也不会这么看待”。赫尔仍然坚持他在11月14日备忘录中的观点，认为美国对华贷款违反中立法，会招致日本的报复。但此时韦尔斯决定不顾赫尔的反对，支持对华贷款。12月7日，韦尔斯告诉摩根索，因为总统已经向蒋介石做出承诺，而总统违背诺言的后果十分严重，所以他支持并准备推进对华桐油贷款。
虽然国务院的态度已有所缓和，但一个法律问题又随之而来，即桐油贷款计划是否违反1844年中美《望厦条约》和1922年《九国公约》。随后，财政部与国务院围绕这一问题进行讨论与协商。1938年12月6日，财政部与国务院举行会议。会上，国务院代表沃德(Frank X. Ward)认为，桐油贷款计划会导致中国政府建立一个垄断中国桐油出口的排他性机构。根据最惠国待遇，美国之外的其他国家亦享有美国在1844年中美《望厦条约》第15条所规定的权利，它们可能会据此而反对桐油贷款。为消除这种反对，国务院代表建议在中国政府与贸易公司的合同中规定，购买中国产出桐油的70%，而不是优先出售规定数量的桐油。在12月7日的会议上，为解决国务院提出的法律问题，财政部提出两项建议：1.将桐油购买量限制在1937年的水平;2.将合同期限延长为5年，以减少每年的桐油最大购买量。国务院代表认为这两项建议可解决由《九国公约》引起的法律问题。同时，为解决由1844年中美《望厦条约》引起的法律问题，财政部认为，有必要把中国政府从合同中完全移除。12月8日，财政部与国务院商定：1. 中国未通过，也不会通过垄断法;2. 贷款期限从3年延长至5年，为美国的桐油购买量确定一个比率;3. 在中国，由私人组织一个公司，代替中国政府收购桐油;4. 贷款由中国银行担保，而不是中国政府;5. 贷款用于在美国购买工农业产品，但不能购买军火。同一天，陈光甫致电孔祥熙，转达了美方的上述要求。
在与国务院上述讨论的基础上，1938年12月9日，财政部法律总顾问奥利芬特(Herman Oliphant)将包括《购售桐油合同》在内的桐油贷款文件送交韦尔斯，征求意见。当天下午的内阁会议讨论了桐油贷款问题，韦尔斯猜想罗斯福欲尽早达成桐油贷款。因此，韦尔斯要求国务院不晚于12日就表示对相关文件的看法。12月12日，财政部与国务院就合同文本的基本要点达成一致。随着国务院立场的根本转变，美国政府推进桐油贷款计划的步伐开始加快。12月15日，美国正式宣布了对华桐油贷款。12月30日，中国复兴商业公司与美国世界贸易公司签订《购售桐油合同》。1939年2月8日，世界贸易公司与进出口银行订立《桐油借款合约》。至此，中美桐油贷款得以在法律手续上最终完成。
综上可知，在桐油贷款达成的最后阶段，国务院转变立场，为其后贷款的顺利达成铺平了道路。国务院与财政部经过紧锣密鼓的磋商，确立了三项宗旨：1. 中国不能垄断桐油的收购;2. 中国政府不在协议中出现;3. 规定贷款的用途系在美国购买工农业产品，但不能购买军火。第一项宗旨解决了桐油贷款是否违反1844年中美《望厦条约》和1922年《九国公约》的法律问题;后两项则体现出美国决策层避免给贷款染上政治色彩的努力，贷款用于在美国购买工农业产品的规定，更是直接反映出美国决策层借对华贷款之机来拓展在华商业利益的企图。虽有此煞费苦心的巧妙安排，桐油贷款所具有的政治意义与外交影响却不能完全被掩盖。蒋介石从两个维度分析桐油贷款的政治影响。首先，他认为贷款大大有利于中国的抗战事业，“借款成功，全国兴奋。从此抗战精神必益坚强，民族前途实利赖之”。其次，他认为桐油贷款的达成对日本是一个沉重打击，“美国借款告成与敌最大之打击”，“以英、美对我贷款，已不畏倭寇之强暴，可见敌寇之威信堕落，已不为国际所重视”。蒋介石的解读是对桐油贷款政治意义与影响的最好注脚。因此，桐油贷款兼具商业与政治双重性质，它巧妙地实现了两者之间的平衡，此种设计彰显了美国决策层的政治智慧。
六、结语
经过以上梳理，可发现美国政府内部在对华贷款问题上经历了复杂且曲折的决策历程。从七七事变到1938年中期，面对国民政府锲而不舍的告贷努力，美国政府的反应十分消极。但是，1938年7月以后，美国的态度开始出现积极变化，对华贷款进入正式讨论阶段。由于罗斯福的指示，对华贷款决策涉及多个部门，除财政部之外，尚有国务院、农业部等部门参与其中。另外，透过《摩根索日记》的记载，还可以看到美国军方在对华贷款问题上的诉求。美国内部在对华贷款问题上所涉及的决策主体呈现多元化的特点，不同决策主体提出不同的诉求和主张，反映出美国决策层对贷款问题的不同认识。
在美国政府决策对华贷款事宜的过程中，罗斯福总统的影响与作用不容忽视。在前文的叙述中可以看到，对华贷款问题的讨论主要是在美国财政部、国务院、农业部等几个部门之间展开，罗斯福未参加这些具体的讨论，但这并不意味着他在整个决策过程中就毫无作用。罗斯福的作用有二：第一，他未让财政部独揽贷款事宜，而是多次指示财政部与其他部门共同协商，由于他格外重视国务院的意见，导致援华贷款因赫尔的反对一再延宕;第二，作为总统，罗斯福是美国政府的最高决策人。正是因为罗斯福本人有意促成贷款，且向蒋介石做出了明确承诺，代理国务卿韦尔斯才决定不顾赫尔的反对，与财政部合作，推动桐油贷款的达成。因此，美国政府做出对华贷款的决定，某种程度上可以说是罗斯福总统意志的实现。
另一个值得注意的问题是，既然对华贷款是实现和维护美国国家利益的重要手段，那么美国决策层(包括部门和个人)为何还会在这个问题上立场有异，歧见迭出?国家涉外决策虽属于国际政治的范畴，却无法避免国内政治的影响，国内政治直接决定一国对外决策的张力与限界。美国的对华贷款决策即深受当时国内政治生态和经济现实的影响和制约。20世纪30年代，美国社会弥漫着孤立主义思潮，美国国会通过的中立法严重影响和制约着美国政府的对外政策。国务院系美国联邦政府负责外交事务的机构，身为国务院负责人的国务卿赫尔在对华贷款问题上自然要考量政治与外交影响。与赫尔不同，财政部部长摩根索更多虑及的是美国的商业利益。中国代表陈光甫深知这一点，他认为“美国帮助中国的最根本动机，是取决于借款是否符合美国自身的商业利益”。农业部部长华莱士同样是从经济角度计虑贷款问题，主张将对华贷款与小麦出口捆绑，以解决1929—1933年经济危机导致的国内农产品过剩问题。而美国军方倾向于桐油贷款方案则是为储存战略物资以备战时之需。由是观之，对华桐油贷款之决策实为美国决策层在充分衡量国内的政治、经济现实以后，由不同决策部门之间妥协折中的结果，是美国基于客观环境做出的理性抉择。
然而，若从中国的角度审视桐油贷款，可以说此项贷款的达成是中国自身努力的结果。早在1937年下半年，中国就已经开始了争取外国贷款的努力，这种努力并没有因屡遭挫败而有所中断。至1938年10月下旬，随着广州、武汉的先后沦陷，美国决策层对中国的抗战立场和抗战能力产生严重怀疑，即将达成的桐油贷款有失之交臂之虞。在此关键时刻，国民政府通过多种渠道向美国表明中国坚持长期抗战的意志和决心，解除了对方的疑虑，方有桐油贷款的最后达成。故此，对华桐油贷款虽是美方基于国家利益做出的理性选择，但决不能认为它是美国单方面的恩赐，中国坚持不懈的抗战努力是促成美国对华贷款不可忽视的因素。全面抗战时期，特别是太平洋战争爆发前的美国援华行动，均系美国友助和中国自助合力作用的结果。这一点今人不可不察。
责任编辑：钟思宇 最后更新：2022-08-23 11:17:49
特别说明：抗日战争纪念网是一个记录和研究中国人民抗日战争历史的公益网站。本网注明稿件来源为其他媒体与网站的文/ 图等稿件均为转载稿，本网转载，并不意味着赞同其观点或证实其内容的真实性。本网转载出于非商业性的文化交流和科研之目的，如转载稿侵犯了您的版权，请告知本网及时撤除。以史实为镜鉴，揭侵略之罪恶；颂英烈之功勋，弘抗战之精神。我们要铭记抗战历史，弘扬抗战精神，坚定理想信念,为国家富强、民族复兴,实现伟大的中国梦作出新的贡献。感谢您对抗日战争纪念网的支持。
纠错电话：0731-85531328、19118928111(微信同号)
湘公网安备43010402000821号