陈海懿 | 九一八事变后组建国联调查团议决案及解释性文件的形成
2022-08-28 11:09:17 来源：抗日战争研究 点击： 复制链接
来源：《抗日战争研究》2020年第2期，注释从略
作者陈海懿，南京大学中华民国史研究中心助理研究员
内容提要
九一八事变后，国际联盟希望能够和平解决中日冲突，组建国联调查团逐渐成为唯一的选择。在组建调查团的议决案产生过程中，中国、日本、以英法为代表的国联及美国，都根据自身利益提出诉求，国联理事会上的外交博弈紧张且复杂。该议决案历经初步草案、修正草案和最终文本三个步骤，各方围绕调查团的作用、权限、首先调查事项及“匪盗”条款等关键内容展开激烈争论。获得一致通过的议决案最大限度地综合和容纳了各方利益，并经由理事会主席声明和当事国保留声明等文件予以解释，结果却导致组建调查团的设计被“大妥协”所消解，在此基础上组建的调查团实际上从一开始就无法真正有效地制止日本的侵华行动。
关键词
九一八事变；国联调查团；国民政府；日本；国联理事会
引言
国际联盟(简称“国联”)介入中日战争源自1931年12月10日组建国联调查团，不过中国早在9月21日就已建议国联派遣调查团，但被日本抵制。到11月中下旬，日本却主动提议派遣国联调查团。该调查团的出发点是为了远东地区的和平，但在调查团派遣之后，远东地区的战火并未停熄，日本继续扩大侵略范围。其原因固有日本实施侵华政策的不可逆转性，但实际上组建国联调查团议决案的和平效力在形成之时就已被消解，无法遏制日本的军事行动。因此有必要追问，以和平为目的的调查团议决案是如何被消解的?中国为何投票赞成该议决案?英美等国又为何支持实际上无法遏制日本军事行动的提议?日本转变立场的真实目的是什么?
既有研究多关注国联调查团的调查过程和调查团报告书，而对组建国联调查团的具体过程研究不足，少数相关研究仅是进行简单的线性概述，基本不涉及组建调查团过程中的内在复杂关系，对组建国联调查团的议决案及其解释性文件(即国联理事会主席声明和中日两国保留声明)的产生过程缺乏系统性的阐释和解读。本文拟基于上述问题，力图还原组建国联调查团议决案及其解释性文件的产生过程，呈现中、日、英、美等国围绕调查团组建的国家利益诉求以及引发的外交博弈。这不仅有助于理解国联调查团无法阻挡日本军事行动的内在设计局限性，而且可以揭示组建国联调查团议决案幕后的各国立场，考察日本转变立场之真实目的，揭示日本退出国联之必然逻辑。
一、破解僵局：组建国联调查团提议的二次酝酿
九一八事变爆发后，日军迅速占领沈阳、长春、吉林等地，国民政府的应对策略是根据《国联盟约》第11条，诉诸国联理事会，希望通过大国的介入与制衡来维护主权，并提议派遣调查团赴中国东北，既可以调查实际情况，又可以让国联介入。但日本以中日直接谈判为由予以抵制，结果是国联理事会在9月30日通过的议决案中没有关于调查团的内容，仅有“尽速实行已经开始之军队撤退，并希望在最短期间内实现上述意向”和“避免有扰乱两国间和平及良好谅解之虞的一切行为”等规定。日本完全无视该议决案，继续开展行动，10月1日占领洮南，8日轰炸锦州，同时进军齐齐哈尔。国联理事会于10月24日再提出议决案，要求“尊重中国之独立及领土完整”，日军“在理事会下次开会日期以前完成全部撤退”。但是，“10.24”议决案被日本以“五大基本原则”谈判为由拒绝，且因日本一票否决而未获通过。中国继续吁求国联介入，国联理事会陷入无力之困境，日本则处于国联理事会其他会员国的对立面，备受舆论压力。于是，国联和日本都在寻求打开局面之措施，中国所倡议的调查团方案得到二次酝酿。
首先，国联及其主导国英法都在私下商议派遣调查团方案。1931年11月2日，国联秘书长德拉蒙德(Eric Drummond)在致英国常驻国联代表团成员贾德干(Alexander C. Cadogan)的信中，就提议“是否可以要求调查团根据第15条第一段的规定对满洲进行充分的调查?”如果可以，则“有利于国联处理整个满洲问题……国联能从压力中得到舒缓”。11月4日，英国外相李定侯爵(R. D. Isaacs, 1st Marquess of Reading)对日本驻英大使松平恒雄表示,日本以武力占领他国领土“与国联精神相违背”，英国政府支持“为确定日本撤兵细节而设置仲裁委员会……派遣第三国委员实现监督”。国联理事会重新集会前夕，英国驻国联代表塞西尔(Robert Cecil)向新任外相西蒙(J. Simon)提交备忘录，指出日本在过去六周的行动是试图“在满洲建立一个受其保护的领地”，非但没有同意撤兵，还不断通过各种借口推进其目标实现，同时“做出安慰性的保证，表示希望撤兵”。面对这样的局势，塞西尔建议“根据《国联盟约》第15条，组建正式调查团，除非日本同意根据《国联盟约》第11条进行调查”。时任国联理事会主席的是法国人白里安(Aristide Briand)，他的立场一定程度上可以体现法国方面的态度。11月11日，法国驻英大使弗勒里乌(M. de Fleuriau)向英国外交部表示,鉴于中国东北存在进一步发生冲突的危险，白里安有意派遣人员前往中国东北，报告当地情况。
其次，备受中日和国联重视的美国也提出类似调查团的倡议。11月5日，美国国务院向日本政府提交备忘录，催促日本撤兵，“若日本能在当前紧急状态下实现撤兵，有利于营造实现谈判的氛围”。11月10日，国务卿史汀生(Henry L. Stimson)催促国联采取行动，“满洲的唯一利益是阻止战争……通过和平方式实现”。11月16日，史汀生向日本驻美大使出渊胜次提出援引山东问题的解决模式，建议日本同意“第三国委员在场”，可以体现“国联和第三者好意斡旋”。
再次，日本驻国联代表团向外务省提议可以由日本主动提出派遣调查团。11月12日，常任代表芳泽谦吉致电外务省，表示明白日本政府不满意“由国联向现地派遣视察员的方案”，但“鉴于事态的发展和推移”，此时由国联向中国东北派遣调查团，不仅可以“让调查团代表们感受到在当前局势下进行撤兵是过于急切的，因此难以撤兵”，而且可以“努力让理事会在调查团提出报告之前将本事件延迟审议”，从而给日本有时间消化军事“果实”。为应对即将重开的理事会，时任国联副秘书长的杉村阳太郎与英法当局进行恳谈，并在国联领导层内部进行协商，他于11月14日向外务省提出打开局面的策略，即改变禁止第三国介入的方针，也就是允许英法等国家介入，进而谋求第三国能够支持日本。
随着预定11月16日重新召集的国联理事会日期不断临近，派遣调查团的氛围日益浓厚，日本外务省遂向驻国联代表团发送关于应对重开理事会的对策批示。11月15日，外相币原喜重郎发出第194号电报，除了重申坚持中日间应该就五大基本原则进行直接谈判外，根据外交官们的建议，提出了新的策略。
鉴于“中国反向利用国联理事会关于事态不扩大的决议，通过各种手段挑衅，导致日本不得不采取自卫反击，此种自卫造成的事态扩大责任又转嫁到日本”，以及“国联拘泥于中日两军的冲突，尤其是突发事件，导致问题更加复杂化”，币原批示：“日本在今后需要在这一点上启发国联，为达此启发目的……建议理事会派遣调查团前往当地是为一策。根据具体情况，由我方提议派遣调查团可以取得事态有利于日本的效果”，规定调查团需要“调查中国的整体形势和实地见闻信息”，具体包括：调查中国各地的对日不法行为;调查中国是否有能力确保日本侨民的生命财产安全，以及现在是否确保上述安全;调查中国是否有能力履行同日本和其他各国的条约，以及现在是否正在履行这些条约;调查团的任务仅是视察中国东北，不能调查日军能否撤退等事项。
这是日本外务省第一封明确指出可以建议派遣国联调查团的电报，其关于调查团的设定完全出于日本国家利益，是一项专门针对中国的调查。日本驻国联代表团根据该批示的具体内容，草拟了日本代表团方案，并向英美等国展开试探性外交活动。
二、初步草案：围绕调查团作用及权限的博弈
确定策略后，日本外务省与日内瓦日本代表团迅速行动起来。首先，外务省通过国联东京分局负责人向国联表示，日本政府内部有了邀请调查团视察中国东北的计划，希望理事会给予日本政府充分考虑上述计划的余地。代表德拉蒙德前来东京的沃尔特斯(Captain Walters)也据此向国联报告：“掌握邀请的主动权是日本政府认为最紧要的事”，建议“应该重视这个有价值的意见”。其次，日本代表团制作了有关调查团的方案，主要内容包括两点：第一点，“开始中日两国间的直接交涉，缔结以解决日本侨民安全问题为基础的基本原则的中日协定”;第二点，“可以考虑派遣国联视察员×名前往中国(满洲及中国内地)”，并规定调查团的人选按照日方希望进行设置，调查团的任务基于第194号电报内容，不涉及日军撤兵问题。再次，日本代表团成员分别联系重要人士，由杉村阳太郎会见德拉蒙德，松平恒雄会见美国代表道威斯(Charles G. Dawes)和英国外相西蒙，分别传达日本代表团方案，以试探他们的反应。
11月17日上午，杉村和德拉蒙德举行会谈，双方交换了关于日本代表团方案的意见。针对派遣调查团，德拉蒙德表示好感，认为需要依据《国联盟约》第11条进行派遣，调查团的任务是“实地调查中日之间的事件……避免造成侵害中国内政的印象”，同时指出“调查团应该向理事会提交的报告是关于日本在中国的权益如何被‘蹂躏’，不当的排日运动发展到了什么程度，中日关系恶化的程度等实地情况”，并期待日本提出更为具体的提议。松平于11月17日下午会见道威斯，传达日本方案，表示“如果可以组织确保日本侨民生命财产安全的治安维持会之类的机构，日本可以撤兵”，道威斯回复会研究该方案。随后，松平又会见西蒙，西蒙关心的是日军撤兵问题，希望能够得到日本对此问题的支持，亦表示会认真研究日本代表团提出来的方案。在向史汀生转达此次会见情况时，道威斯表示：“上述内容纯粹是暂时性的，日本代表正在向政府征求评议。”
收到日本代表团方案后，国联十分重视，西蒙、塞西尔、德拉蒙德于当天晚上就集会商议，焦点集中于该方案第一点和第二点的关系。德拉蒙德表示如果日本只根据第二点提出调查团建议，不以第一点为前提，则“可能是最好举措，将为国联提供一个调查整体形势的机会……将整个程序继续置于《国联盟约》第11条之下”，因此安排西蒙第二天再会见松平，询问是否将调查团方案作为单独的建议提出。
11月18日，西蒙约见松平，明确指出日本代表团方案的第一点同第二点之间的关联性，“若能够将此两点分离，将会非常有利”。松平没有直接回复，只表示需要遵从日本政府的命令，同时向外务省反映其看法：“第一点属于条约问题，若不能迅速解决，可以暂时搁置;而派遣调查团问题对于理事会来说是急需的”，建议外务省将两点内容分别单独处置。同一天早上，德拉蒙德约见杉村，交换关于日本代表团方案的意见。德拉蒙德强调，“需要避免产生在理事会通过调查团报告书之后才能撤兵的误解。调查团同基本原则问题或撤兵问题是全然独立的关系”，旨在避免日本以等待调查团报告书为由而延迟撤兵。
在确认国联支持日本代表团方案后，芳泽向外务省表示派遣调查团方案有利于日本，“取得西蒙、德拉蒙德及国联领导人们对日方之好意，可以抑制中国，该方案是指导理事会和打开时局的最好策略”，进一步提议“关于基本原则的交涉问题应该等到将来继续进行”，此刻应该积极推进调查团方案。
随着11月19日日军占领齐齐哈尔的消息传到国联，理事会的对日氛围又转向强硬。中国提议援引《国联盟约》第15条，日本代表团一方面约见道威斯等人，警示如果援引《国联盟约》第15条将会造成“日本舆论更加激昂，事态会愈发困难”，意在要求国联支持日本方案，避免前功尽弃;另一方面则加紧催促外务省正式批准派遣调查团方案，以缓和理事会氛围，强调德拉蒙德“会极力推动理事会采取这一方案，可以打开局面”，调查团方案能够“阻止援引第15条或第16条”。可见，日本将调查团方案作为扭转国联对日氛围不断强硬的举措。其原因在于，相较中国提出申诉时所依托的《国联盟约》第11条，第15条涉及的争端性质更为严重，并要求理事会做出报告书式的判决，而第16条则关系战争性质和制裁举措，日本和国联都在一定程度上希望避免援引第15条或第16条。
11月20日，外务省正式发出关于派遣调查团的批示，同意在公开理事会中提出调查团方案。关于调查团的权限内容没有偏离第194号电报中的批示，同时规定调查团的调查顺序，“应该从总体问题出发，再到具体问题;从中央状况出发，再到地方状况”，目的是希望通过调查团否认中国具有“发挥近代国家机能的能力”。当晚，日本代表团就制成议决草案文本，以便同国联领导人进行沟通交涉。翌日，芳泽在国联理事会公开会议上发表声明，正式提议派遣调查团：“日本政府认为根本解决的主要条件是需要正确认识，不仅是满洲，而且是中国的整体情势，所以提议目前应该派遣调查团。该调查团不干涉中日两国已经开始的直接交涉，也不能监督日军的行动。”为了顾及国联所在意的撤兵问题，芳泽称“该调查团的任命及派遣不代表日本政府变更了依据‘9.30’议决案向铁路附属地内的撤兵行动”。从芳泽的声明中可知，调查团的作用不包括督促日本撤兵，调查地域范围甚至被定为整个中国，而不是最为紧要的中国东北地区。
11月22日上午，杉村向德拉蒙德提交了日方版本的议决草案和理事会主席声明草案。同一天，德拉蒙德主导形成国联版本初步草案，具体内容如下：
1.理事会回顾并重申9月30日通过的决议，中日双方均庄严宣布予以遵守。因此，呼吁中日两国政府采取必要的措施，确保日军向铁路附属区撤退，这是理事会最为重视的一点。
2.考虑到自10月24日理事会会议以来，满洲事件呈现出更为严重的局面，呼吁两国政府：(a)向各自部队的指挥官发出最严格的命令，避免采取任何可能导致进一步战争和伤亡的行动。(b)采取一切必要措施，避免局势进一步恶化。
3.请双方继续将情势之发展随时通知理事会。
4.请理事会其他成员向理事会提供现场代表所获悉之信息。
5.鉴于本案之特殊情形，欲有助于对中日间的问题做出明确和根本性的解决，决定任命一个由三名成员组成的调查团进行实地研究，并向理事会报告任何影响国际关系而扰乱中日两国之间的和平或双方和平所系之良好理解的情况。
中国和日本都有权提名一名参与员。据了解，如果双方进行谈判，则不属于调查团职权范围，调查团也不监督任何一方的军事行动。
主席在决议通过后将声明：
(a)双方政府都有权向调查团团长提出其特别希望审查的任何问题。
(b)调查团应尽可能向理事会提供临时报告。
那么，面对日本代表团的提案，当时的国民政府如何应对呢?其实，日本提议派遣调查团的目的之一是避免被督促限期撤兵。通过德拉蒙德、西蒙等人会见日本代表团的情况可知国联也十分担忧日军借口延迟撤兵。作为九一八事变的当事方，南京国民政府更加重视日军撤退问题，在得知日本计划提议派遣调查团后，国民政府外交部和驻国联中国代表团就采取应对措施，准备了反提案。其核心是围绕调查团的作用和权限展开，提出中国的诉求：组建调查团应该实现日本撤兵，期待调查团真实反映九一八事变。
11月18日，相信“调查整个形势对国联极为有益”的西蒙会见中国驻国联代表施肇基，认为组建调查团有助于“达成东北地区的南满铁路与中国铁路之间的工作协议”，询问中国是否会同意日本提议。施肇基随后向南京国民政府报告“理事会现在可能会派遣调查团进入中国东北”，同时制定应对计划，以便同日本或国联讨价还价，具体内容包括四点，核心是停止军事行为和实现限期撤兵：
1.中日双方立即停止全部军事行为;2.在理事会指派的国际委员会直接指导下，结束日本在铁路附属地以外占领中国领土，并要求在理事会通过决议后的10日内，实现撤兵生效;3.建立国联监督下的公正审理委员会或相应机构，确定赔偿和条约权益;4.上述处置中的任何内容都不应直接或间接地损害中国或日本的未来权利。
11月20日下午，白里安和德拉蒙德约见施肇基，告知芳泽将在明天下午的公开会议中提出新的议案，“日本不坚持撤兵前直接商议五大纲，但提议派遣调查团研究中日间问题”，强调“该调查团与撤兵事并无关联，撤兵仍须继续，与调查团之调查结果不相牵涉。盖九月三十日之决议案仍属有效”，希望中国“勿反对此项提议”。施肇基先是回复：“(一)此项提议令撤军延迟，余不能考虑。第一步办法仍须撤军。(二)九月内，余或可接受此项提议，但现在已太迟。”但白里安和德拉蒙德均称“理事会已竭尽心力，除派遣调查团外，在任何条款下，实无其他办法。如中国有更大之要求，理事会意见将分裂”。施肇基遂以请示国民政府为由，提出容后答复。11月21日上午，道威斯也告知施肇基，日本确定将在公开理事会中提议派遣调查团。施肇基坚称“停止敌对行为和撤兵两点对中国而言是最为重要……希望理事会能够满足这两点”。
施肇基将上述消息全部报告南京外交部。11月22日，外交部指示施肇基:“(一)尊电所拟四点，此时万不可提，因与时局严重程度不合也。(二)日方所提调查团办法，并不能承认，因日军侵占土地之事实，极为显著，且正在准备北进满洲里、南进热河”，强调中国的主张要点在于“要求国联保证日军迅速停止进攻，并履行撤退之决议”。可见，中国外交部和施肇基都关注停止军事行动与日军撤退，此两点亦是中国希望国联调查团所实现的作用。
与此同时，针对日本提交至国联理事会的方案，外交部开始草拟反提案，训令施肇基以“未到为理由，暂行保留我方主张，务必设法使行政勿为决议”。11月22日下午，施肇基接到外交部的批示及反提案，分为甲部(Section A)、乙部(Section B)和丙部(Section C)三个部分。甲部是外交部对施肇基的批示，“主张理事会接受国联调查团应该坚持两个前提，即确定撤兵时间和在中立观察员监督之下撤兵”，如果拒绝这两个条件，则“应该拒绝调查团，其不足以适应严重的局势和保护中国的权益”，并援引《国联盟约》第16条。乙部是供施肇基在理事会上发言参考之用，主要内容是指责日本的行为已经构成战争，违反《国联盟约》第16条，故可以主张实施该条所规定的制裁措施。丙部则是外交部拟定的中国反提案，共有七条，核心内容是调查团首先要实现停止军事行动和日军限期撤兵：
1.国联即时制止日军侵略行为;2.日军应于国联议决日起两星期内完全撤退;3.同时中国声明对于日本撤兵后，保障东三省日侨生命财产之安全;4.国联与美国共同派遣中立国代表团监视撤兵与接收办法，并调查东三省情形报告于第七项所规定之国际会议;5.中日两国双方重申尊重国际条约之原则，尤以《国联盟约》《非战公约》《九国条约》为要;6.中日两国在中立国代表团视察之下，即日开始商订接收详细办法，及撤兵后保障东三省日侨安全之办法;7.中日间关于东三省一切问题，本保障东亚和平实行以国际合作方法，促进东三省经济上之发展之宗旨，由国联与美国共同召集有关系各国之国际会议，根据《国联盟约》《非战公约》及《九国条约》之各原则讨论决定之。
根据外交部批示，施肇基开始联络各方，并对初步草案提出修正案。同时，国联对日本方案和初步草案也根据自己的考虑进行修正。而日本对国联和中国的修正案又进行反修正，最后达成的修正草案尽可能地容纳多方利益诉求。
三、修正草案：容纳不同国家利益诉求的综合体
针对日本代表团试探性询问调查团提案，以及组建国联调查团初步草案，以英法为首的国联和中国根据各自利益诉求提出修正意见，三方之间进行了颇具复杂性的交涉争论。
(一)国联对日本代表团方案的修正
以英法为首的国联对日本代表团方案的修正主要集中于调查团的调查任务和权限问题，前者关系到英法被卷入中日冲突的风险，后者关系到国联调查团的作用。
11月20日凌晨，日本代表团草拟日方议决案，规定调查团的任务是需要“向理事会提交关于破坏中国和日本之间和平或良好理解，而对国际关系造成影响的任何情况的报告”。对此，德拉蒙德首先表示担忧，提出要将“国际关系”改为“中日关系”，希望将调查内容限制在“中日”之间，否则会“造成外界将英美法置于同日本一样地位的误解而引发反对”。西蒙亦表示如果调查团需要调查中国和其他国家的关系情况，则“需要很长一段时间”，不希望看到“将英国和中国之间的问题也列入调查事项”。
但是，日本没有让步，外务省向日本代表团做出明确批示：“国际关系不能改为中日关系。”日本辩称，如同意德拉蒙德的修改，“存在使中日关系成为主要调查内容的意思”，这与日本的根本主旨完全不同。同时指出，“保护日本侨民生命财产安全的条约受到破坏”的事例也发生在其他国家身上，因此不能局限于调查中日关系。此举试图以表面上考虑到英法等国利益的形式降低国联抵制，而要求广泛调查中国的排外运动以“根绝祸根”。
在芳泽于公开理事会正式提出组建调查团方案之后，德拉蒙德、白里安、西蒙发出三方共同修正方案，指出根据日本方案，“调查结果将把英法也卷入满洲事件之中”，因此“无论如何需要对原案进行修改，不能影响英法和中国的关系”。在围绕方案文本的妥协性商议基础上，综合日本和英法的国家利益，一方面保留“国际关系”用语，另一方面改变句子结构，以从句的形式对“国际关系”进行解释，将其限定为那些“扰乱中日两国和平或双方和平所系之良好理解”的情况，这也就是上述国联版本初步草案用词，从而避免被外界理解成调查团需要调查中国和英法等国之间的关系。
关于调查团权限的交涉，集中于调查区域权限和调查内容权限。在调查区域权限问题上，11月18日，杉村向德拉蒙德指出，日本所计划的调查区域不仅仅是中国东北地区，还包括中国内地。德拉蒙德则指出日本的方案“过于重视调查中国整体状况，相对轻视调查满洲地区”，需要“赋予调查团团长可以对中日双方申诉进行取舍的权限”。时任国联副秘书长的法国人亚维诺(Joseph Avenol)也表示，“理事会大多数人都支持中国方面的异议”，主张应将调查重点放在中国东北地区。
在调查内容权限问题上，主要是有关军事行动的处理。德拉蒙德认为，若调查团“不涉及中日直接谈判和日本军事行动”，则一定程度上限制了调查团的权限。在得知日本提出调查团的成员构成中必须要有法国将军的信息后，德拉蒙德表示无法理解日本的主张，“为何既要求派遣法国将军，又绝对禁止调查广泛的军事问题?”法国代表马西格利(René Massigli)也表达疑惑，“日本将军事行动完全置于调查团的权限之外，而又建议派遣法国的一流将军，这是滑稽可笑的”。
日本代表团对国联的疑问和不满做出回应，表示必须依据外务省的批示来制成方案，调查不能局限于东北地区，必须涵盖中国内地，也就是日本外务省第217号电报中所批示的调查“造成远东安宁秩序被搅乱的中国整体状况”。当西蒙在12月9日英国议会质询中表示，“我确定组建调查团目的只是为了调查满洲”，立即触动了松平的神经，向西蒙提出质问。西蒙被迫以致电驻日大使林德利(F. Lindley)的形式，向日本解释调查团的调查区域并没有局限于中国东北，“调查团有权调查满洲以外地区”。另一方面，日本代表团同意赋予调查团团长对中日双方申述进行取舍的权限，认为这一点对日本亦有利，“不会对日本有任何约束，反而可以起到审查中国不当请求的作用”。但是坚持调查团方案和撤兵问题是相互独立的两个问题，反复向德拉蒙德争取，得知“调查团无权监督任何一方军队的行动”后，外务省才同意代表团意见。
在经过上述日本的回应、部分同意修改，以及强硬坚持自身诉求的背景下，国联亦有所妥协，认可调查区域涵盖整个中国，“此次事件不仅仅是中日两国之间的问题，还包括日本以外的外国人与中国之间的关系”。11月23日，国联理事会举行除中日代表之外的非公开会议，决定在议决案中添加类似“调查团的审议不应被视为任何延迟撤兵的理由”的句子，同意将撤兵问题和调查团问题分离，避免“撤兵被推迟到调查团到现场调查之后”。
至此，国联基本明确调查团不会涉及军事行动。从字面上看，“调查团不涉及军事行动”和“调查团不成为延迟撤兵的借口”是相协调的。但根据约束效果，日本实现了调查团不干涉军事，同时可以凭借维护侨民利益为由而继续驻军，变相延迟了撤兵，实际上是有利于日本的，英法等亦满足于遣词的字面意义。
(二)中国对初步草案的修正
中国对组建调查团初步草案的修正主要集中于调查团的作用，国民政府的利益诉求主要集中在“如果不是基于停止敌对行为和明确规定撤兵，组建调查团是无意义的”，继续强调停止军事行动和限期撤兵。施肇基还将国民政府通过的“日本不仅没有遵守国联理事会的两次议决案，而且进一步扩大了军事侵略，导致局势愈加恶化”的决议内容发送给国联，就是为了向国联传达中国主张组建调查团，是以实现停止军事行为和限期撤兵为目的。
关于前述外交部指示的乙部和丙部两套方案，存在一个筛选的过程。施肇基和外交部之间就乙部方案的适用性进行了内部交流，由于该方案涉及援引《国联盟约》第16条的制裁措施，施肇基认为“这意味着中国要准备承认存在战争状态”。外交部也认识到这种风险，“不能首先正式承认存在国家战争，或类似的战争声明，否则不仅使国联疏远，而且本想在理事会中帮助我们的美国也会疏远”。外交部尽管主张口头上不能宣布战争，但“日本在事实上已经发动战争……没有遵守《国联盟约》，采取战争行为”。实际上不到迫不得已，国民政府亦不愿意援引第16条。于是，外交部和施肇基只能根据反提案，“竭尽一切努力修改议决草案，更明确地满足中国关于停止敌对行为和撤兵的要求”，并“在表决采纳议决案之前阐述中国的解释和保留意见”。
与此同时，国联开始向施肇基提交初步草案，名义上是征求中国意见，实际上扮演劝说中国接受草案的角色。11月23日下午，德拉蒙德提交经国联修正后的议决案草案和主席声明草案。对此，施肇基提出：“除非停止敌对行为和撤兵，中国不会接受这样的议决案……必须考虑援引其他条款。”德拉蒙德竭力规劝，他先是表示尽管国联无权阻止中国援引其他条款，但不希望看到这么做，通过第15条所组建的调查团需要在六个月内提出报告，而第11条没有这样的限制。针对中国所要求的“日期限制”，他反问：“如何让日本实施超出他们范围之外的事?”他认为日本已经拒绝“10.24”议决案中的限期撤兵，此次不应该再做日期上的限制。他还称赞日本方案已经是“进步”了，“这是日本第一次承认满洲问题的国际性，而不仅仅是中日俄问题”，并解释调查区域不局限于中国东北地区的规定，“可以使利益最大化，调查团可以访问东京和南京”。
会见德拉蒙德后，施肇基约见西蒙，指出“议决案生效将会被日本视为鼓励其采取进一步侵略行动，而中国政府将面临(人民的)强烈愤怒”。西蒙则强调根据第11条组建调查团就不需要援引其他条款，而且可以在议决草案中加入“调查团不是意味着延迟撤兵”等字句以符合中国要求。当晚，施肇基还同白里安进行会谈，同样提出停止军事行动和撤兵两个诉求。白里安的回答同德拉蒙德相似，不希望目前的努力因限期撤兵而再次失败，并坦诚“国联的办法有限，中国肯定知道国联的能力和局限性”。
不仅德拉蒙德、西蒙和白里安都劝说中国同意调查团方案，美国也不赞成中国的反提案。由于丙部反提案的第四条提到了美国，外交部和施肇基分别将此反提案内容提交给史汀生和道威斯，征求美国的意见。11月24日，史汀生向国民政府外交部表示，“国联理事会的议决案有很多好处，拒绝议决案会承担巨大责任”，而中国反提案“不如理事会草案有效，一些条款缺乏可操作性”。道威斯亦向施肇基指出美国政府认为调查团“可以确保实施停止敌对行为和撤兵”，而理事会草案“为中日两国最终旨在调整分歧和建立永久和平的谈判奠定了基础”。
面对国联和美国都反对中国的“限期撤兵”要求，外交部和施肇基一筹莫展。此时法国驻华公使韦礼德(Henry A. Wilden)提供的一项方案成为有利于中国的替代性选择。韦礼德向顾维钧提议，可以要求国联调查团抵达中国东北后，首先调查在日军不愿撤兵区域，中国所具有的保护日本侨民生命财产安全的能力，并对此提出建议。顾维钧尽管强调限期撤兵的重要性，但也意识到国联的困难，于是采纳“韦礼德方案”。外交部一边将该建议电告施肇基，一边又指示尽量在议决案中加入“无论如何在议决案通过后的几个星期内实现撤兵”一句。根据指示，施肇基采取下列步骤：“坚持在议决案中插入限期撤兵;如果第一点失败，按照韦礼德方案进行;如果第二点不行，再努力让调查团设定日期。”
国联则在11月26日任命起草委员会，负责起草正式议决案。意识到时间愈加紧迫的施肇基和顾维钧分别采取行动。施肇基在当天就约见白里安和德拉蒙德，再提限期撤兵，但被告知“几个星期内撤兵无法实现”，按时撤兵的希望渺茫。次日，施肇基再紧急会见白里安和德拉蒙德。白里安告知“若中国坚持限期撤兵，日本会再次提出五大基本原则谈判”，其结果就是重蹈议决案被否决的覆辙，强调“调查团方案为理事会解决中日冲突提供了新的途径”。德拉蒙德认为中国可以要求调查团首先汇报对中国最紧要的问题，施肇基重申撤兵问题对中国最为重要，调查团的首要任务是提出最快实现撤兵的办法，并提出“韦礼德方案”。白里安和德拉蒙德表示会结合该方案对议决草案进行修正。顾维钧则借助英国驻华公使兰普森(M.Lampson)的渠道，向英国方面寻求帮助，“一定的时间限制至少可以给中国信心”，使中国人民相信国联会认真对待日本占领问题，希望英国能够考虑下列两点：“某种固定日期;由调查团决定中国保护日本侨民生命财产的措施是否适当。”兰普森在向西蒙的汇报中肯定顾维钧的要求“符合中国整体利益，应该予以采纳”。
12月1日，起草委员会出台正式的议决案修正案，采纳了“韦礼德方案”，即设定“调查团首先调查事项”。具体的措辞是：“如果中日双方根据9月30日的决议做出的承诺在调查团到达之前没有执行，调查团应首先尽快向国联报告，并提出认为合适的建议。”不过，同时草拟的主席声明修正案中出现了一项满足日本要求而引起国民政府强烈不满的条款，即承认日本可以采取特殊措施讨伐中国东北地区的“匪盗”。于是，中国、日本、国联围绕“匪盗”讨伐权又展开多边沟通。
四、最终文本：关于“匪盗”条款的争议和保留声明
确保军事行动自由是日本军方的强硬主张，外务省也受此影响，明确提出调查团不能干涉军事行动。国联认可日本的诉求，但规定调查团不能成为延迟撤兵的借口。为了抵消上述规定，进一步展开军事行动，同时暗含拒绝中国提出的停止敌对行为和限期撤兵诉求，日本外务省提出两项要求：第一项，抬出日本宪法，解释日本政府不能命令军队，因此要求取消议决草案第二条中的第一点，即“向各自部队的指挥官发出最严格的命令，避免采取任何可能导致进一步战争和伤亡的行动”;第二项，设计出“匪盗”讨伐权条款，即要求“议决案不能阻止日本军方采取军事措施讨伐满洲地区的‘土匪’和其他非法者，以保护日本侨民的生命财产安全”，并于11月25日正式发给日本代表团，要求将其加入议决草案之中。
根据外务省的指示，日本代表团成员伊藤述史在11月29日和30日连续出席起草委员会会议，说明修改要求。起草委员会同意部分修改上述日本第一项要求，删除前半句，但保留后半句。鉴于议决草案中仍然规定避免任何可能导致战争的行动，伊藤诡辩称日军针对“匪盗”的行动是属于警察措施(Policy Measures)，讨伐“匪盗”是为了警察目的(Police Purposes)，强行区分等同于战争的军事行动和警察行动，试图以行使警察职权的形式，变相地继续侵略中国。
不过，起草委员会依旧反对将“匪盗”讨伐权加入议决草案。日本代表团遂改变策略，提出改为加入主席声明草案中，并对外务省解释“主席声明和议决案在实质上没有差异，如果两者在实质效力上存在差异，我方不会满足，而一定要将内容加入议决案中”。经过内部协议，外务省和国联都予以同意，于是就产生了前述12月1日的议决案修正案和主席声明修正案。
然而，当获悉议决案修正案和主席声明修正案的具体内容后，日本和中国都对部分内容表示不满。日本外务省对“调查团首先调查事项”提出抗议和修改，并要求贯彻日本的“匪盗”条款;中国则强烈反对主席声明修正案中的“匪盗”讨伐权，采取多重策略以剔除该内容。
面对修正案内容，日本代表团起初劝说外务省不要拒绝。芳泽认为“调查团首先调查事项”的规定，是中国在无法获得理事会要求日本限期撤兵的前提下提出的诉求，尽管“多少有满足中国的意思”，但调查团抵达中国东北之后，“撤兵困难的情景以及中国无法确保日本侨民生命财产的情形将愈加明白，届时可以由调查团建议驻兵的必要性”，希望外务省予以接受。他甚至建议外务省为了大局利益，在没有“匪盗”讨伐权的情况下也应该接受修正案。杉村也向外务省转述了德拉蒙德的意见：“起草委员会中关于‘匪盗’的议论愈加倾向于空谈，日军在惯例上本就有行使讨伐权的根据……非要在议决案或主席声明中插入这一点，实在是过于洁癖了”，希望不要浪费时间在此等话题上。
但是，币原外相不同意这样的修正案。首先，他要求日本代表团坚决贯彻日本方案，指出“国联对东亚关系的认识存在重大误解”，修正案“脱离了日本提议的根本宗旨”。日本的根本宗旨就是“通过调查团的实地视察结果，不仅可以谅解日本在东亚的地位、日本在满洲的特殊立场，而且可以知道中国军阀、职业政治家、外交家等人不过是在进行自保运动的宣传”。其次，币原在12月4日连续发送了有五个附件的电报，提出对议决案的反修正意见，命令“这是日本的最终让步方案，不再变更主要内容”。针对“调查团首先调查事项”，币原表示该规定会导致“1.变相地给日本撤兵设定实行期限;2.调查团首先必须视察满洲地区;3.同调查团不干涉军事行动相矛盾”。再次，币原强调日本对“匪盗”采取行动是“目前特殊事态情况下的特殊事项”，讨伐“‘土匪’和非法者”属于警察行为而不是军事行为，“没有理由撤回原方案”。
根据外务省的强硬指示，伊藤在12月5日的起草委员会会议上要求删除“调查团首先调查事项”，并明确要求“匪盗”条款。针对前一点，塞西尔解释该内容“绝不是间接设定撤兵期限，也不与调查团不干涉军事行动相矛盾”，因此仅同意删除要求调查团提出建议的规定，减少日本误解。针对后一点，塞西尔认为日本的固执有“不正义”的印象，故要求“不要在议决案及声明案中提及此事”，但建议“在公开理事会上，于议决案承认之时采取保留声明的方式，将日本政府的方针予以说明”。
国联反对日本加入“匪盗”条款，原因之一就是国民政府及中国人民对“匪盗”条款十分反对。12月2日，外交部致电施肇基，“公众舆论对讨论‘土匪’问题提出严重的反对意见”，并提出三重应对步骤：第一，努力删除关于“匪盗”事项;第二，如果无法删除，则在主席声明中加入“在这些地区，目前中国军队因日本军队的存在而不能履行维护和平与秩序职责”;第三，如果无法修正，则采取保留声明办法，在主席发表声明后，由施肇基声明“在东北地区普遍存在的许多不法行为是由于日军侵略造成的。恢复原来和平生活的唯一途径与日军撤退紧密联系在一起……中国不能容忍其领土被其他国家军队侵略和占领，也不允许这些军队篡夺中国政府的警察职能”。
得知日本要求删除“调查团首先调查事项”的消息后，外交部再指示施肇基，“如果日本真的坚持删除我们认为重要的那句话，我们必须坚持限期撤兵。关于议决案中的‘匪盗’条款，我们无论如何不能接受”。不过表示“剔除‘匪盗’条款最为必要”，而中国可以做出的妥协是：如果“匪盗”条款可以在议决案和主席声明中都剔除，可以同意将“调查团首先调查事项”的规定转入主席声明，避免“日本反对而削弱议决案的效力”。
中国的妥协让步措施给了国联新的思路。塞西尔在12月7日的起草委员会会议上向日本代表说明：“明白日本的热切希望，因此决定将此项(即调查团首先调查事项)从议决案中删除，转入声明案中”，同时删除要求调查团提出建议的规定。关于“匪盗”条款，面对日本依旧主张纳入主席声明中，德拉蒙德提出一种折中方案，在同意将“匪盗”讨伐权的内容写入主席声明的基础上，加入一句话，即“不言而喻，当日本军队撤回铁路附属区域后，保卫这些地方的责任将不再落在日本军队身上，而将再次由中国当局承担”，意在阻止日军再次以讨伐“匪盗”为名自由地向铁路附属区以外派兵。日本代表团将塞西尔的修改和建议，以及德拉蒙德方案都传回东京，征求外务省意见，并劝说外务省接受，“要避免因‘匪盗’讨伐事项而导致帝国的满洲问题解决变得不可预测”。
12月9日，外务省发送最终批示，对于议决案的修改没有异议，但对主席声明提出意见。币原强调：“现在‘土匪’在满洲各地横行，散在各地的日本侨民都会遭遇被‘土匪’袭击的危险，为保护侨民的生命财产安全，日军需要随时待命和临机出动……帝国政府需要永久拥有这样的权利，可以随时采取暂时的特殊行动。”因此不同意德拉蒙德方案，建议采取保留声明的办法，确保日本军事行动的彻底自由。
随着12月10日最后一次公开理事会即将召开，中国外交部围绕“匪盗”条款做了两方面准备。一方面是针对日本可能对“匪盗”条款采取保留声明的方式，外交部和中国代表团商定了中国的保留声明，其内容有八个要点，包括中国主张停止军事行动、要求日军尽快撤退、欢迎调查团前来、解释“匪盗”产生的真实背景等，力求不留下法律漏洞。另一方面则力求可以彻底剔除“匪盗”条款，外交部向施肇基发出关于“匪盗”条款的指示，“如果理事会接受日本的诉求，意味着产生一条会对和平造成威胁的国际法原则。此后，强大国家可以经常侵略弱小国家的领土，借口便是‘匪盗’”。针对日本强调中国东北地区存在“匪盗”的情况，外交部授意施肇基进行解释：1.“在今年十月份前十天于东北地区发生‘土匪’事例的数量是240余起，而去年相应时期的数量仅有34起，清楚地表明‘土匪’是由于日本侵略而出现的异常现象”。2.“由于东北地区的人口稀少，很多人都进行武装自卫。他们现在自发地起义对抗引起他们不满的日军占领。日本把这些人称之为‘土匪’或不法份子，并以镇压‘土匪’为借口讨伐他们，实际上是在破坏爱国运动”。
在中日双方都确定采取保留声明方案的背景下，12月10日召开了此次国联理事会的最后一场公开会议，全票通过组建国联调查团的议决案。白里安发表主席声明之后，日本和中国都相继发表各自保留声明。国联调查团最终得到组建，但调查团的作用与权限已经被消解得所剩无几。
结语
国际联盟是一战后的国际和平组织，如何处理九一八事变严重考验着国联和平机制在远东地区的适用性。中国在九一八事变后积极主张设立调查团方案，该方案为国联处理九一八事变提供了很好的和平途径，亦受到国联提倡。日本从反对调查团派遣到支持调查团组建，其背后都是谋求其国家利益。在国联理事会讨论组建调查团的过程中，国联、中国、日本围绕调查团议决案，产生解释性文件，包括主席声明和中日两国保留声明。反复修改后确定的议决案是各国博弈后的“大妥协”，主席声明进一步阐明调查团的作用和权限，中日两国保留声明则明确中日两国的利益诉求。在国联调查团组建的议决案及其解释性文件的形成过程中，表面上是各方利益都得到一定满足而促成了议决案获得全票通过，实际上是日本利益得到最大化实现，国联和中国处于被动地位。
调查团议决案使国联规避了自身无能为力的形象，故而国联极力促成。国联一直想将九一八事变限制在《国联盟约》第11条之下，不愿意援引第15条和第16条，内在原因是不希望同日本处于对立面，因为国联没有实力对日本采取制裁措施。因此，调查团方案象征着国联已经对中日冲突采取行动，不仅可以为国联提供时间以等待调查结果，而且议决案规定日本不能将调查团作为延迟撤兵之借口，使得国联在表面上取得了既介入中日冲突，又实现日本撤兵的结果。
调查团议决案寄托了中国的希望和利益，因而中国无法反对。中国的希望就是国联可以介入九一八事变的解决，通过了解真实情况以督促日本撤兵，调查团方案恰好提供这样的机会。中国从主张停止敌对行为和限期撤兵，到要求调查团首先调查东北实情，既反映出中国对组建调查团的期望，又折射出中国对国联偏向日本的无奈。1931年11月26日，外交部一份作为“最后办法”的“严格保密”电报真实反映了南京国民政府的困境：“如果所建议的限定撤兵日期和其他诸点都遭到拒绝，理事会强烈地坚持原来议决案，除了接受它，我们别无他法。”
日本通过调查团议决案，不仅引导了国联议事进程，而且避免了限期撤兵。调查团议决案使日本成功在国联处理中日冲突问题上脱身，理事会宣告闭会，各方聚焦于调查团。尽管有规定议决案不能成为日军延迟撤兵的借口，但调查团不涉及军事行动，且日本保留声明拥有讨伐“匪盗”的权利，日军在中国东北地区的行动基本上没有受到约束。更有甚者，在议决案产生过程中，日本就认为在调查团组建后，“可以根据自己判断来自由地撤兵，在调查团的调查期间，现地状态可以得到改善，地方政权会逐渐巩固……假使调查结果中有不利信息，日本也没有必要受到报告书的束缚”。可见，日本在调查团组建议题上转变立场的真实目的是既要谋求利用调查团推进军事行动和扶植伪满，还要试图压制中国，但绝不能受制于调查团报告书的不利影响。
国联理事会中的议决案和主席声明是关于调查团的制度设计，直接关系到调查团的作用和权限。在这个制度设计的形成过程中，围绕停止敌对行为、日军限期撤退、调查地域、调查内容、“匪盗”条款等多个核心问题，中国、日本、国联展开激烈且复杂的交涉沟通，其结果是最大程度满足各方利益。中国关于停止敌对行为和限期撤兵的主张，被无能为力的国联和暗藏杀机的日本层层消解。虽然“调查团首先调查事项”保留在主席声明中，且直接促成国联调查团预备报告书，描述了九一八事变后的中国东北军事状况，但调查团完成此预备报告书的依托材料主要是由日本军方提供的，一定程度上又被日本变相地消解了内容的真实可靠性。
总之，最大限度地将各方诉求囊括于理事会议决案和主席声明文本之中的“大妥协”自然会带来矛盾性规定和不同的解读，其结局就是导致制度设计被消解，以和平为目的的议决案最终只能化为和平的虚影。在被消解的制度设计基础上所组建的国联调查团赴远东之后，其调查活动深受限制，既无法全面调查实情，也无法遏制日军的军事行动，更无力阻止伪满洲国成立。于是，当国联调查团在最终报告书中没有承认伪满洲国时，日本采取了避免“束缚”的举措，也就是拒绝接受报告书，并以退出国联相对抗，这一点在组建调查团议决案的形成过程中就能隐约窥知。
责任编辑：钟思宇 最后更新：2022-08-28 11:11:44
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