王涵 | 国民政府中央军事机构改组中的美国因素（1944—1946）
2022-11-19 09:09:00  来源：《民国档案杂志》  点击：  复制链接

　　[摘要] 1946年，国民政府将运行十余年的军事委员会撤销，并新设国防部，此举堪称中国近代军制史上的重大事件。此次改组，美国深度介入其中，标榜以政治军、陆海空军一元化等理念。美国对原军委会体制多有批评，认为其无法维系，战时战后多次建议对其彻底改组。在此期间，魏德迈发挥了穿针引线的作用，促成美军顾问团来华具体操刀改组事宜。美国一方面希望通过此次改组加强对国民党军队的控制与影响，同时亦有为自身战后军事改组先期试验之意。蒋介石虽然敲定“完全依照美国制度改组”的原则，但实际上囿于国民政府高层对于美制的理解认识以及国民党军队内原有的政治生态，此次改组在制度嫁接过程中，即便搭建了美方的制度框架，美方理念的植入程度仍很有限。改组后成立的国防部其实已偏离了最初的设计方向。

　　[关键词] 军事委员会 国防部 蒋介石 魏德迈

　　发生于1946年的国民政府中央军事机构改组，其覆盖面之广，牵涉人员之多，利益重组程度之复杂，在整个国民党统治中国大陆时期史无前例，国民党官方称之为“中国近代军制史上的重大事件”。美方在其中扮演了至关重要的角色。早在抗日战争末期，美方即对弊端丛生的军委会体制提出激烈批评，认为军政腐败严重影响对日作战，蒋介石被迫调整人事，展开局部改组。抗战胜利后，美方认为久经战火的中国根本无力维持军事委员会这样庞大臃肿的中枢机构，同时基于加强对国民政府军事中枢控制的考虑，反复建言彻底改组军事委员会。为此，“魏德迈将军及美军顾问团亲自协助中国政府制定了一项可行计划”。蒋介石面对战后国共纷争的复杂局面，几经权衡，下定决心，“完全依照美国制度改组”，开启了国民政府中央军事机构改组的大幕。

　　就国民政府军事中枢改组而言，相关研究集中在对国民政府军事制度及机构沿革的梳理与罗列，以及与中央军事机构改组密切相关的军事整编等问题。近期的研究虽已注意到美军顾问团在改组中的作为，但对美方在改组酝酿过程中所扮演的具体角色、蒋介石对于美制如何取舍与把控，以及美方军事制度在改组中植入的成效等问题尚存深入细致讨论的空间。

　　有鉴于此，本文挖掘多方史料，尤其是美军顾问团及国防部改组的相关档案资料，对上述问题进行探讨，以期勾勒出美方参与军事中枢改组的前因后果，重点展现魏德迈等美方要人与国民党高层就改组问题的往返沟通，以及蒋介石对美方制度体系的认知及反应，进而凸显美国因素在此次中央军事机构改组中的作用与影响。

　　一、美方提议改组军委会体制

　　抗日战争时期，中美两国政治制度、经济发展水平迥异，更何况双方还存在“观念上的根本差异”。美方对中国军事体制及高级将领多有不满。来华美方人员因身处一线，对于相关情况了解得更为透彻。史迪威始终相信中国士兵的素质，将败因归结为高级将领无能，“美方军官一般对我士兵则称誉备至，对我军官则责备不已”。按规定，史迪威或美军总部代表每周四上午须到军委会参加会议，检讨战况及计划，“但史迪威却甚少参加，他认为那只不过是浪费时间的饮茶聊天的事”。关于军政问题，美方之不满尤甚。据驻美军事代表团团长商震透露，“因我国军政部与美国隔阂太深，即一切以敷衍拖延处之，不予解决，尤其对于军械之分配无重点、完全出之于分赃式最为不满”。史迪威曾表示，拯救中国的希望很渺茫，那一丁点的希望存在的前提是他能拥有“完全的军权”。马歇尔也要求蒋介石将指挥权交给史迪威。“军事机构不健全”实际上就是美方抨击的焦点所在，而这势必影响国民党人十分在乎的“我国际之地位”。

　　国民党高层亦清楚军委会体制下军政部门弊端丛生以及美方的激烈批评。国民政府运用美援不当乃至贪腐走私等行为早已饱受诟病，而具体负责的军政部及其主管领导何应钦自然首当其冲，侍从室一处主任林蔚曾私下透露：“美国人认为何应钦为中国抗战之罪人。”国民政府对美关系因史迪威事件风波不断之际，美国报纸对华批评“多集中向何敬之先生攻击，目其为中国统一及改革军队之最大障碍，并表示非将其撤换不能改善中美关系云云。”美方军事代表团几次向蒋介石指出，军政部机构庞杂，营私舞弊之事层出不穷，行政效率太差，浪费了美国的军援，不宜反攻作战。美方要求中国政府迅速改组军政部，逐渐模仿美国体制。蒋介石亦曾坦承，军政部腐败影响国际与军心，亟待整顿。而此时中原及湖南战场的情势仍未见好转。有鉴于此，蒋介石撤换了执掌军政十余年的何应钦。在国民政府内部人士看来，此番人事变动“很明显的是受了美国的影响”。对于国民党而言，此乃迎合美方要求，以“争取美国同情——忍，并改良内政”之步骤。美方实际上从人事与制度两个方面提出建议，但蒋介石此时解决问题的思路仍停留在人事上的修修补补。

　　最终起到穿针引线作用并说服蒋介石下定决心从制度上进行改革的是1944年来华接替史迪威出任中国战区参谋长的魏德迈。与史迪威相比，魏德迈处事更为圆融。在时人看来，魏德迈“虽为军人，但有政治头脑、外交手腕。其人富才气，热心任事，美国之一流人物也”。魏德迈愿意设身处地考虑彼时中方的难处，在与中方高层打交道时，懂得用易为对方乐于接受的方式处理问题，使双方摩擦大幅减少。蒋介石曾公开表示：“各将领须视参谋长与余(蒋)一样。”而魏德迈则唱和道：“委座对余如此信任，不胜感激，余脑海中有一幅图画，此图画为中美盟友携手进入东京云。”蒋、魏个人关系之增进由此可见一斑，双方军事领导人关系大为好转无疑有利于两国军事关系的发展。

　　史迪威与魏德迈其实均从美国战略利益出发，对中国军事体制的落后以及高级将领的腐败提出批评。与史迪威常用尖酸刻薄之语奚落中方的做派不同，魏德迈则认为：“我在履行职责时，曾认定我应尽己所能改善中美关系。我知晓要达成使命，则应以同情而友好的态度去接近蒋介石及其政府。以往美国人那一套‘高高在上’‘盛气凌人’的态度非改掉不可。”国民党人认为：“由于得到魏德迈这样优秀的参谋长，以致克臻于中、美一体的中国战区之整理和准备，乃有了顺利的进展。”美方人员观感也大抵如此，“在魏德迈属下的许多参谋官员们都有相同的印象，觉得中美关系之间已有一种难以捉摸而富建设性的影响作用，那就是魏德迈与蒋委员长很快建立了一种和谐愉快的私人关系。魏德迈的圆通而平和的作风及善于与人结交的个性，使他所作的建议易于为人采纳，蒋委员长对于魏德迈建议的价值，也甚愿予考虑。”

　　在战略目标大体一致的情况下，领导人之间建立良好的关系无疑会助推双方迈向深度合作。基于此，美方在此前后提出军事中枢改组的动议，而其幕后直接推手就是魏德迈。魏德迈来华不久就已酝酿对军委会有所动作。1944年12月，蒋介石曾将“最近魏德迈参谋长所拟之军委会组织”交陈诚研究，并指示“时至今日，实非改革不可”。在魏德迈看来，“以美国之富，只能养十二个师，中国贫穷，不宜养庞大军队，量全国之财力，以养适当之军队，提高部队之素质与战斗力”。因此，魏德迈认为，无论战时还是战后，中国亟须缩编大量军队，同时有必要对中央军事机构这一上层建筑进行相应的改组，才能平衡协调，稳步推进。而中方高层对于美国军事组织体制多持正面看法，存在接受的心理基础。陈诚在听取关于美国军事组织的汇报时，就曾因“美国军事组织之简单而健全”而感慨“回想我国复杂庞大，我国一切无办法即在此乎”。

　　陈诚的感慨显然不无道理，军事委员会不仅复杂庞大，且独立于行政机构之外，历来是枪指挥政治而不受政治约束。其下设军令、军政、军训、后勤各部及航委会等，职权分散，指挥运用不灵活，早已陷入不得不改之境地。有鉴于此，在抗战行将结束之际，魏德迈郑重建议改组军委会，其方案以美国现行制度为蓝本，调整中央军事机构，“将军令、军训、军法、兵役、政治各部均隶于军政部之下，军政部之下设五个总监，仿照美国陆军部设参谋总长指挥作战，以军政统摄军令，军政军令一元化”。但在战时条件下，侍从室内部认为：“此案能否在中国实行颇成问题，因中国人事方面，除委员长外，无人可以统率全局也。”加之，因日军投降，战场局势发生剧烈变化，中国军队转入接收受降状态，该计划未能立即落地实施。而在此前后，蒋介石对重要人事也有所布局，将不属于自身嫡系但精通军事外交的商震调任委员长侍从室主任，此一“出乎意料”的人事安排实则蕴藏了密切对美军事交流的意味。商震集中精力佐理蒋介石涉外军事工作，国民政府与美方围绕中央军事机构改组事宜一直保持频繁沟通。魏德迈着重强调的“军政军令一元化”等原则亦被日后改组所采纳。

　　二、组建美军顾问团参与改组

　　抗战结束后，军委会臃肿庞大、骈枝机关过多的情况实际并未得到根本改善。据统计，军事委员会中央机构(含军委会及部厅本体及各部附属机关)共有5800多个，中央机关有官佐士兵852159名。对此头重脚轻、规制巨大的机构进行改组，显然并非易事。更为重要的是，美方早已意识到军委会体制运转不畅以及国民党军队战力虚弱的事实，魏德迈在致美陆军部报告中曾阐明：“中国无力解除日军武装及遣送日军回国，美军撤退，中国将陷乱局……中央部队全力对付中共尚难敷用。”同时，魏德迈也清楚蒋介石统治的困境，认为其“不但缺少组织，而且还缺少可以胜任的顾问和助手”。美方希望借军委会改组之机，在充实国民党军事力量的同时，亦加强对国民政府军事中枢的影响。抗战时期，美军驻华执行作战及顾问任务。抗战胜利后，美军如何留华继续从事军事中枢改制工作则是双方亟待考虑的问题。

　　为此，蒋介石命宋子文与美方交涉，“为求中、美两国军事密切合作计，拟请美国派遣驻华军事代表团，协助建立训练中国之陆、海、空军……代表团团长仍兼参谋长职务……请兄于返国前向美政府正式提出为盼”。值得注意的是，蒋介石最初规划的是“军事代表团”，战事结束后，“美方如以驻华军事代表团名义协助我方建立训练陆、海、空军，难免引起英、苏两国之猜忌”。经宋子文提醒后，蒋介石遂将其改为“军事顾问团”。随后，魏德迈亦奉蒋之命“携备一与我商定之军事顾问团组织与展开工作之具体计划，偕同赫尔利大使赴美向杜鲁门总统及美军部提出”。宋子文先与美军方高层接洽，获其承诺，美方“承告海军考察团无问题，军事顾问团亦可实现”。杜鲁门向宋子文表示，考虑到“在增强中国军备，不论在战时或战后，务使中国在远东成为一强有力国家”，对派遣陆、海、空军顾问团赴华表示同意。

　　团长人选是顾问团组建过程中双方关注的核心问题，也是执行改组具体工作的关键。在蒋看来，魏德迈不仅多次建议改组军事委员会，为改组前期准备工作多有谋划，熟悉中美两国军事情况，且与蒋介石等国民党军事高层相处融洽，是担任负责改组事宜的顾问团团长的不二人选。蒋介石向杜鲁门表示，魏德迈对中国抗日作战“贡献良多”，如其出任团长，则“以资熟手，而收合作之效”。为此，蒋介石多次催宋子文疏通此事。经多番沟通，杜鲁门曾口头表示同意魏德迈出任。但在随后正式回电中，杜鲁门说法又有些变化，仅表示“考虑”魏德迈出任。最终，魏德迈也未能出任顾问团团长，其间渗透着美国内部对华政策分歧与人事纠葛，同时亦与国共形势密切相关。

　　马歇尔作为总统特使于1945年底来华调解国共纷争。此时，国民政府高层内部消息称：“魏德迈不愿任顾问团事，可能接马歇尔特使职务。”事实上，魏德迈虽力促顾问团来华，内心却对出任团长有所顾虑，这与魏本人对于团长的定位及战后中国日益紧张的政治局势有关。魏德迈早已意识到国共之间“达成满意的谅解，显得遥远”，担心直接卷入国共之争。战时状态下，魏德迈曾身兼“委员长之参谋长与美军司令”，正是这种双重属性使其认为“总统派遣美国人担任委员长的参谋长时，没有想到我或任何其他军中现役将领将担任委员长的顾问，对有关政治和内政事务提供意见”。而蒋介石最初的规划恰恰是希望“代表团团长仍兼本人参谋长职务”。循此发展，如魏德迈担任团长则难免卷入国共之争，因此魏不愿就任，并建议“担任军事顾问团团长的军官，不应在委员长麾下或在中国政府中担任任何工作”。在此前后，美方亦确实酝酿由魏德迈出任驻华大使。然而在国共纷争日趋紧张的情况下，魏德迈一贯亲国民党的形象，充当国共调和人显然不合适。此前，昆明以西南联大为首的各校罢课并召开时事座谈会，其口号便有“要求美国撤回赫尔利、魏德迈”。而魏德迈事后亦谈到中共在其未能就职一事中的影响，“(马歇尔)叙述我出任驻华大使消息已泄露，使他在调解国共纠纷中感到十分窘迫。因为共产党反对我出任斯职。”

　　最终依魏德迈之荐，美方派麦克鲁(Robert. B. McClure)为顾问团团长。麦克鲁实则是魏早先向陆军部请求来华协助其工作的助手。魏德迈对其“甚为倚重”，“常常将全权交给当时的参谋长麦克鲁将军”。此项任命其实是平衡妥协的产物，魏德迈虽未能就任，但美军参谋长联席会议批准的决议案规定，美军在华顾问团组织工作在1946年7月以前仍由魏德迈负责，而其参谋长出任顾问团团长。如此安排，不仅保证魏德迈参与指导改组前期工作，确认改组的大致方向，同时在魏德迈卸任后，又可以在相当程度上保持政策的连续性，便于贯彻魏德迈对于改组中央军事机构的意图。对此，蒋未持异议。

　　1946年1月，美国驻华军事顾问团由美政府核准。3月9日，魏德迈宣布美军顾问团正式成立，“该团任务乃助华训练军队，纯系顾问性质，而非受雇性质”。美军顾问团成立之后，“即积极展开工作，首为我建议国防部之改组与三军整建计划之审订”。随后，美军顾问团参谋长布伦克准将即率陆军组赴渝。此组为蒋介石与魏德迈所核定中美会议人员之一部，“以研究中国国防最高会议，并向中国政府提出有关国防上的体系之建议”。顾问团既已组建，何时正式启动改组则又是蒋介石需要仔细考虑的问题。在双方沟通中，蒋介石多次强调保密的问题，此举既是顾忌英、苏之态度，也是避免激化国共纷争使然。抗战胜利后，国共关于停战及整军建军的谈判持续进行，政治协商会议上更是围绕军队国家化问题展开热烈讨论，此时单方面启动如此大规模且有美方深度参与的军事机构改组势必会引发连锁反应。然而，随着国民党六届二中全会召开，主导抗战胜利后对中共缓和政策的温和派失势，强硬派在蒋介石的默认与支持下，实际上推翻了政治协商会议的决议，对中共改取强硬政策。国民党内军事解决中共问题的呼声甚嚣尘上。蒋介石在闭门会议上亦强调，国民党“何以有此次政治协商会议之失败，都因为军队无力量”，因此“必须改正过去庞大空虚的军制之思想观念而整军建军”。

　　抗战胜利后与美方利益高度捆绑的国民政府还须对方最后确认，而这正是促成军事中枢改组启动的时机。蒋介石1946年3月中旬仍对“希树立百年之基”的改组大计“尚未决定”。正如有的学者所指出，“蒋介石的困难是可以克服的，因为他如果一旦得到外力的奥援，就可能敢于对内部动手改革”。因此，蒋介石3月底收到驻美大使魏道明、驻美军事代表商震来电，获悉马歇尔已报告美国政府，“完全明了我政府对共无可再让之心行，美决以财力、物力、人力助我建一强大之中国”。蒋介石吃下这一定心丸后，遂于3月30日敲定改组原则，并决定设立双方共同组成的起草委员会，负责新组织之拟订，与旧组织之改组。至此，中央军事机构改组正式进入启动实施阶段。

　　三、美方制度理念在改组中的运用及其限度

　　经过第二次世界大战的洗礼，国民政府军政高层此时认为，平时与战时之一致、政略与战略之一致、三军指挥之统一等，已为举世军事家们所接受，“一元化的国防体系已成为现代国家共同的要求”。而魏德迈所倡导的，正是以“陆、海、空一元化，使政治可以控制军事”为原则，国民党军方高层接受美方军事制度具备相当的心理认同基础。

　　魏德迈在中美高级将领研讨会议上阐述了改组方案要点：取消军委会，国民政府主席仅指挥参谋总长，战时为国军统帅;对未到退伍年龄的将领另行安置;国防部长必退伍军人。魏德迈建议案实则以美国制度为基础，又拼凑二战经验组合而成。蒋介石专门就兵权与财权问题进行了询问。魏德迈解释部长一般不能对参谋总长下命令，仅可联系，非指挥参谋总长，财务局并非设于部长之下，而是归口参谋总长，内阁将钱直发财务局。上述问题实乃蒋介石最为关切所在，与其日后权力布局高度相关。在魏之解释中，部长不能直接执掌兵权与财权，而只要把控住参谋总长这一枢纽，元首便无被架空之虞。蒋介石至此得以放心，表示日后将亲自参与起草委员会工作，并严词告诫在场高级将领：“应觉悟现在军委会组织头重脚轻之制度如不彻底改革，则今后无法建军立国……应彻底放弃资格观念，高级将领应注意军事基层与各尽其局部职务，勿贪高位虚名，以私害公也。”健全制度与废除旧资格观念是蒋介石对本次改组的期待。

　　改组过程大致分为两阶段，先后在重庆和南京进行。按照蒋介石的要求，“预定四月底研究妥当，五月底改编完竣”，短期内完成如此繁复的工作，让主其事者颇感“极为麻烦”。美方于启动之际即派员参加，由陈诚召集各相关单位负责者研究，“并由美方派员参加，将来每一单位须有一美顾问或专家”。国防部组织法案由美方起草并提出建议，负责人为白林克将军。双方商定先改组中央机构，再起草陆军、联勤总部之组织法，海、空军组织另行研究，俟组织完成后整个加入中央机构。国民政府还都南京前，双方基本完成起草工作，蒋介石于是决定，“国防部之组织与内容研讨既毕，当即着手改组”。对于美方工作，中方予以认可，陈诚在会晤马歇尔时表示“一个典型的美式方案已被接受”，他赞成美国体制。国民政府还都后，改组委员会审议编制计划与新机构职掌划分，拟具国防部编成计划表，讨论各部门负责人选。国民政府与美方共同起草的《国防部组织纲要》经国防最高委员会批准通过后，国防部于6月1日宣告成立。在国民党人看来，“军政各方之协助，美方供给之良好资料，国防部方克于短期中成立”。然而，国防部内部组织建设工作远未完竣，美军顾问团此后又不断与中方召开会议，相继提出建议案，计有国防部本部组织法修正草案，国防部本部、各厅局、各总司令部等组织职掌草案等。从1946年7月起，对国防部编制进行多次讲解，阐述国防部改组方案之优长。双方还保持联席会议机制，美方就机构设置、军事教育及军队训练等问题做出指导与解答。

　　“短期中成立”的国防部显然是一新生事物，国民党官方对其不吝赞美之词。首任部长白崇禧在就职讲话中宣称：“我国此次成立国防部，使军事机构纳入于国防机构内，不另立门户，可谓最合理之政治制度，亦可谓最合理之国防体系。”蒋介石之前定下的基调是“完全依照美国制度改组”，美军顾问团亦全程参与改组工作，然而改组后成立的国防部组织机构是否称得上“最合理”的制度与国防体系，则是值得考察的问题。

　　呈现给世人的国防部大体落实了美方的设计意图，比以往超然于五院体制的军委会来说确有进步。首先，在整个国民政府的权力框架中，国防部隶属行政院系统，载于行政院组织法内，至少形式上做到了以军属政，以政治军。这其实也是双方在总结两次世界大战经验教训基础上，“一致承认最高军事组织为政治组织之一部，维持政治指导军事之国防体系，使政略战略协调”，从而做出符合当时世界潮流的决断。

　　其次，国防部内部组织形式上力求平时保持战时体制，三军策划运用一元化。现代战争，军事本身之战略战术，已构成陆海空之一体性，对国防部建设提出新的要求。美方对此解释为：“今后的战争，多是猝发性的，新武器破坏性极大，如按常规，在战争爆发后，已经来不及了。必须平时把架子搭好，动员准备工作做好，平时和战中做的事都一样，不过平时少几个人，战事发生增加几个人就行了，不致手忙脚乱。”为适应此趋势，陆、海、空军必须于同一机构内计划运用而形成一元化，其军政军令之诸般业务亦须由一个机构统一策划准备，如是，始能适应现代战争之要求。美方建议案称国防部“可作为指挥、统御、实施、运用及补给中国陆海空军之总体机关”。

　　再次，国防部组织结构设计力图实现权责划分清晰的科层负责制，以期分工明确，联系密切。按美方规划，国防部的权力结构从纵向看，参谋总长之上，一方为国家元首，属军令系统之首脑，此为统帅与决策阶层。此阶层统授权参谋总长，负责准备全部军事计划及指导实施。参谋总长幕僚有一般参谋与特业参谋，自统帅部以至部队基层，莫不以此依归，体系合一，均分别掌握陆海空军军令、军政之统一计划业务，实施军令、军政之统一原则。比之过去德日创立，并行及中国的军委会时代军政、军令、军训、军法等分立方式，显得便利灵活。从横向看，元首、行政院长及国防部长负责统帅与决策之责，对参谋总长有控制之权，故此阶层亦可称为“权”的阶层。参谋总长辅以各厅局等幕僚机构，负计划与指导之责，可称“能”的阶层。陆、海、空及联勤四总部，根据总长之计划，并受其指导，分别担任各军种之训练指挥事宜，此为执行阶层。美军顾问在讲解时曾强调：如此安排“各有专职，业务划分极为明确，不会发生混淆不清，遇事互相推诿的现象;同时又在总的既定决策和统一指导下，分工协作，能充分发挥各自的能力”。实际上，“计划与执行层面层次分明，分工负责”恰是陈诚向马歇尔当面表示赞成美制的重要因由。

　　美国制度纵然有理论上的优点，但在中方引入的过程中仍不可避免产生一些新的问题。这一方面是制度本身设计存在缺陷，另一方面也与中方在采纳运用过程中的自由裁量有关。

　　作为舶来品，美方军事制度实际上在中国存在水土不服的情况。负责具体操作的国民政府中层官员对此深有体会，如侍从室秘书沈昌焕在“赶译马帅军事建议初稿”时，就曾感慨“美国人对中国实况，究属隔膜。观此稿而益信”。国防部内部讨论组织计划时，亦有声音反映“关于国防部组织，采用美国制度一层，拟请部长、总长斟酌中美情形，订一适合制度”。蓝图设计尽管理论上先进，但在具体落实层面还是存在隔膜。对此，马歇尔亦曾提醒中方：“以一种明智的方式运用美国顾问提供的计划，以便它能适合中国体制。”水土不服充其量还只是发生在操作层面，美国方案的最大问题在于其顶层制度设计极度失衡，以及制度设计迁就国民党内政治生态，最终导致国防部虽然形式上搭建成立，但却在执行过程中与最初设计方向日趋背离。

　　美国方案实施运用其实需要一个重要前提，就是魏德迈口中的“国防部长必退伍军人”。此乃整个权力结构设计中的关键，也是确保“以政治军”原则落实的重要体现。马歇尔对此曾强调：“最重要的考虑可能是军事与政治的分离……自从美国内战以来，战争部长始终是平民;这样做是为了进一步强调军事和政治之间的分离。”然而在实际操作中，出于笼络党内各派系，以便对中共采取强硬政策的需要，蒋介石将美国方案偷梁换柱，决定由白崇禧出任国防部长。此举不仅违背了美制初衷，而且引发了连锁反应，从而冲击国防部权力架构，乃至影响国内政治局势。白崇禧、陈诚出任部长与总长，同时众多原军委会高层留任。在中共看来，国防部高层中“如白、陈、顾等与何应钦一样，都系有名的反共内战专家，此举显为破坏政协决议，将国防部窃篡为以武装保持寡头的一党专政，及进行大规模反共反人民内战的最高指挥部”。蒋介石单方面启动改组，如此布局人事，实质上加剧了国共关系的紧张程度。

　　魏德迈解释改制要点时曾提及“美军政部约一百人，参谋部约一千人”。在美军体制下，“陆、海、空三军，各有一部长与参谋总长，三军之上，以国防部长为荟萃之中心……美国之军事职权，仍以三军为主体”。循此经验，美国方案中国防部本部权重远小于参谋本部，只有非现役军人出任部长方能使这种架构处于平衡状态。白崇禧作为桂系在国民党中央的代表，同时兼具军事履历丰富且性格强势等特质，显然不可能安于接受只是掌握行政而不能染指军权的设计，势必会冲击国防部的权力格局。白崇禧公开抱怨：“部长啥也没有，部本部的组织不抵一个处，我就管这几个人，其他的我啥也管不着。”为此，白派人根据美国方案，重新拟具国防部本部编制，并亲自向蒋介石提要求。最终参照美方意见，在国防部长之下，除部长办公室外设置10个司和国防科学研究委员会，组成国防部本部。而在制度运行中，公文承办何者用部长名义，何者用参谋总长名义划分非常之难，成为国防部本部与参谋本部之间长期争执的问题。国防部首长之间长期关系不融洽，实际上加剧权力结构的失衡，也使制度运行中的内耗被放大，让下属无所适从，最终只能二人先后外放了事。改制后的国民党军队高层内部派系倾轧顽疾仍旧存在。

　　美方制度其实并非固定不变，其亦处于战后转型过渡阶段，所以自身制度其实也是多有更张。美方建议初以美陆军部组织为蓝本，其后美国亦于1947年统一陆海空军之组织而成立国防部。如同白崇禧所言，国防部方案“在美国尚未得国会通过。我国亦属创举，现正在试验”。中国先行一步成立的国防部实际是为美方探路，堪称美国的试验品。而美方最后成立的国防部与中方明显不同，“美国陆海军传统观念颇深，美国国防部目前仍由三军分子联合构成，乃一协议机构，内部单位……均系三军自动密切协调合作，而无实际统一掌理军事业务之权能”。因而，美国制度设计不仅在改组过程中不断更动，在落实结果上亦存在本质区别。然而蒋介石对此心满意足，认为此举“实为改革内政重大之措置，半年余来党政军改革之方案，此乃初步之实施”。制度本身未尽合理，同时在嫁接过程中又迁就了国民党内部的政治生态，最终造就了国防部成立后的扭曲状态。

　　余论

　　抗日战争末期及抗战胜利后，美国出于自身国家利益，反复劝说国民政府彻底改组弊端丛生的军委会体制。战时，因国民党军政腐败，严重影响对日作战，美国对军委会体制予以激烈抨击，并建议国民政府对之彻底改组。美方希望中国军队不要被日军迅速击溃，中国战场尽可能拖住日军。战后，美国确立“扶蒋反共”政策，与国民党政权利益绑定。美方认为当时的中国国力根本无法维持臃肿庞大的军事中枢机构，同时亦希望借改组之机，加强对国民党军事中枢的渗透与控制。

　　在此期间，魏德迈反复游说国民党军政高层，多次提交改组方案，向中方阐述美国方案的制度框架，疏通双方，促成美军顾问团来华，发挥了穿针引线的作用。事实上，美国军事制度对国民党高级将领有相当大的吸引力。国民党高级将领在私下交流中，对美国制度不乏认可之声。蒋介石一方面希望引进美国因素，来革新军委会体制，力图振作;另一方面也希望以此深化对美关系，获取更多美国援助，以应对日趋复杂的国内局势。

　　以政治军之原则为美方所反复强调。马歇尔即指出：“自从美国内战以来，战争部长一直是位平民;这样做的原因是为了进一步强调军政分离。”在改组中，国民政府形式上确实搭建了美国方案的框架，将国防部隶属于行政院。美方的陆海空军一体化观念亦为国民党接受，成立的参谋本部及陆、海、空、联勤四总部初步解决军委会时代军政、军令、军训、军法分立，职权分散，指挥不畅等问题。

　　但事实上，美方理念植入程度有限。蒋介石对于美国方案其实缺乏深入研究，而是取决于其本人的裁量以及国内的政治博弈。美国方案的运用是实现其政治目标的手段与策略。在实施层面，蒋介石引进了美国制度，又对其关键部位进行修改，以符合其个人政治需要，从而使国防部内部权力矛盾激化。国防部长本来“必退伍军人”，这点不仅美方提倡，也曾得到参加政协会议的国内其他党派支持，是落实以政治军原则的重要保障。但蒋介石出于笼络桂系以对中共采取强硬政策的需要，点将白崇禧出任，单方面启动军事中枢改组，激化国共矛盾。同时，蒋介石将原军事委员会众多高层留任，导致其之前所言的另一大改组目标“应彻底放弃资格观念，高级将领应注意军事基层与各尽其局部职务”无形停摆。美军顾问团在这其中更多迁就国民政府，扮演着背书角色。因之，所谓彻底改变头重脚轻之制度一说其实无从谈起，包裹着美制外衣的国防部日后在国共内战中逐渐演化为加强版的军事委员会。(责编：蒋梅)

　　本文系教育部哲学社会科学研究后期资助项目“七七事变：日本发动全面侵华战争与中国开始全面抗战之研究”(17JHQ039)的阶段性成果。

　　原文载于《民国档案》2022年第3期，注释从略。

　　作者：北京师范大学历史学院博士研究生王涵

责任编辑：钟思宇 最后更新：2022-11-19 09:41:23

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