陆昆 ：1938年英国远东政策演变的动力机制
2023-08-08 09:21:55 来源：《抗日战争研究》公众号 点击： 复制链接
内容提要
1938年英国远东政策演变的动力机制可概括为“引子与合力”机制。日本发动全面侵华战争后，英国虽同情中国抗战，却在事实上奉行中立政策。中国于1938年9月要求国际联盟援用《国际联盟盟约》第16条对日本进行制裁，此事成为促使英国援华的“引子”。中国和英国议会均借此契机施压，使英国政府难以回避援华问题，美国亦通过对华桐油借款做出示范，各方的合力最终推动英国政府向中国提供了平准基金借款。在英国对日政策方面，1938年的“宇垣—克莱琪”会谈和两次“近卫声明”亦发挥了“引子”的作用。在此基础上，美国率先抨击日本对“门户开放”原则和《九国公约》的破坏，中国和英国议会亦积极督促英国政府对上述问题表明态度。在各方合力的推动下，英国政府在1939年1月的对日照会中正面揭露了日本的侵华野心，公开承认日本是侵略者，英国的远东政策也随之走向清晰。
关键词
英国；抗日战争；国联；“门户开放”；《九国公约》。
引言
1938年，中国军队在徐州、武汉会战中给予日军沉重打击，全面抗战进入相持阶段。在此过程中，第三国对战争的态度也发生变化。日本发动全面侵华战争后，在华拥有庞大利益和强大影响力的英国最初保持中立，但这一立场在1938年发生了转变，最终英国在1939年初迈出了援助中国的步伐，并公开揭露日本的侵略野心。英国远东政策在1938年的演变，确立了英国援助中国抗战、反对日本侵略的基本立场。虽然此后英国的具体政策有所变化，甚至与日本达成若干妥协，但这一基本立场始终未曾改变，这表明英国的远东政策与其在欧洲奉行的“绥靖”政策存在根本区别。
既有研究从微观角度梳理和探讨了抗日战争期间中英、日英关系中的诸多具体事件。在中英关系方面，主要涉及英国对中国抗战的援助、英国在国际联盟(以下简称“国联”)处理中日问题中的作用，以及战时中国与英属缅甸间的国际交通运输等问题;在日英关系方面，则主要涉及两国围绕在华利益和日本提出的“东亚新秩序”的矛盾。在对具体事件进行微观探讨的基础上，既有研究亦对此一时期英国远东政策的宏观特征进行了归纳。然而，一个尚未厘清的问题是，中英、日英关系中的具体事件是如何与宏观层面的英国远东政策建立联系的?这一联系的缺失，使英国远东政策演变的内在逻辑和机理未能被清晰地揭示。
如果某个具体事件触及宏观政策的根本，它就有可能发挥“引子”的作用，成为诱导政策变化的动因。1938年，若干这样的“引子”在推动英国政府反思其远东政策的同时，也使英国议会及中、日、美各方卷入其中。各方的参与从不同方向形成影响英国远东政策的“力”，它们在互动中形成合力，从而决定政策演变的趋向与节律。具体事件与宏观政策间的联系，正是在这种“引子与合力”机制中形成。本文沿上述思路，综合运用中、英、日、美等多方史料，探讨和揭示1938年英国远东政策的演变机制。
一、 《国际联盟盟约》第16条的引用与英国援华的实现
1937年10月6日，国联大会通过决议，判定日本对华军事行动违反《九国公约》与《巴黎非战公约》，并要求各成员国“避免采取一切可能削弱中国抗战能力的措施，同时考虑向中国提供个别援助”。1938年2月和5月，国联行政院又先后两次通过决议，在重申1937年国联大会决议的同时，再次呼吁成员国采取援华措施。
作为国联最重要的成员国之一，英国负有援助中国的道义责任，但为避免卷入战争，英国仅通过开放香港转口运输，间接表达对中国抗战的同情，对中国的直接援助始终付诸阙如。1937年底上海与南京相继陷落后，英国对中国抗战的前景缺乏信心，更加不愿积极考虑援华问题。
然而，战争形势在1938年春季出现显著变化，国民政府在南京陷落后西迁武汉坚持抗战，中国军队亦在徐州会战中重挫日军。英国对中国抗战前景的判断也相应发生转变，英国外交部远东司司长霍尔(Robert G. Howe)认为：“1937年底上海和南京陷落后，鲜有人相信中国依然能够坚持抵抗，当时英国从自身利益出发，自然不会考虑向中国提供大规模援助。然而现在形势已发生重大变化，中国已经重整旗鼓，若具备某些条件，其完全能够长期而有效地抵抗日本的侵略。”霍尔认为，中国若能够坚持抗战，将大大减轻日本对英国远东利益的威胁，因此英国应积极向中国提供经济援助。
在此情况下，英国外交部开始尝试推动援华事宜。1938年3月，中国要求英国提供2000万英镑平准基金借款，用于维持中国货币汇率，以中国生产的钨和锑两种矿产作为担保。6月1日，英国外相哈利法克斯子爵(Viscount Halifax)在内阁会议上提议考虑这一借款。他表示，对华借款有重要的政治意义，若英国能够给予中国有效的援助，中国完全可能通过抗战拖垮日本。然而英国内阁对此疑虑颇深，财政大臣西蒙(John Simon)认为，钨和锑难以作为可靠的担保，因为这些矿产都尚未开采，且在变幻不定的战争环境下，根本无法保证中国政府能够持续控制钨和锑的产区。西蒙的意见得到多位阁僚的赞同。如此，对华借款只能由英国政府提供担保，这意味着英国将在官方层面公开援助中国抗战，会对日本造成刺激。英国首相张伯伦认为，在日益严峻的欧洲形势下，英国在远东的地位十分脆弱，决不可贸然触怒日本。在当日的会议上，内阁并未认可由英国政府担保借款的方案。
哈利法克斯并未放弃努力，他在7月6日的内阁会议上表示，中国抗战与英国的利益息息相关，日本若征服中国，必将排挤和驱逐英国在华利益，其在“满洲国”的所作所为正是前车之鉴。然而其他阁僚依然十分担忧借款对英日关系的负面影响，英国军方也认为不可在欧洲和东亚同时树敌。在此情况下，哈利法克斯亦开始动摇，他在7月13日的内阁会议上承认对华借款的风险过大，同意放弃这一提议，此案遂被内阁正式否决。
在直接要求英国援华受阻的情况下，中国转向国联。国联此前虽已先后三次通过决议呼吁成员国援助中国，但收效甚微。1938年9月，一年一度的国联大会将再次召开，中国政府拟在此次大会上要求国联援用《国际联盟盟约》(以下简称“《国联盟约》”)第17条。
《国联盟约》第17条规定，若国际争端的一方或双方非国联成员国，应邀请上述非成员国履行国联成员国义务，按照国联规定的条件解决争端。若非成员国拒绝国联的邀请，并对国联成员国开战，那么国联应援用《国联盟约》第16条，对该国实施制裁。日本自1933年退出国联后一直拒绝国联介入中日问题，即使国联根据《国联盟约》第17条向其发出邀请，也必然遭到拒绝。因此，援用《国联盟约》第17条仅系过渡性质的举措，中国的真正目的是要求国联根据《国联盟约》第16条制裁日本。
早在1937年的国联大会上，中国代表团就曾要求援用《国联盟约》第17条，但由于英法的劝阻，中国搁置了这一要求。然而此次中国的态度十分坚决，国民政府国防最高会议于1938年8月27日决定，在此次国联大会中“重请援引盟约第十七条，并要求对此问题有一正式决定”。
8月31日，蒋介石也对这一问题提出意见。他认为，中国“应有贯彻此条要求之决心与准备”，以便“打开沉闷观望局面，促使英法积极，并促成英法与苏对援我制敌之一致”。可见，中国援用《国联盟约》的目标之一，是促使英、法、苏进一步明确支持中国抗战的态度，并积极采取援华制日措施。
9月1日，中国驻英大使郭泰祺会见哈利法克斯，询问英国对援用《国联盟约》第17条和16条的意见。哈利法克斯表示，目前捷克的苏台德危机十分严峻，国联无暇顾及中日问题，且一些成员国反对将《国联盟约》第16条规定的制裁作为强制性义务，因此国联即使接受中国的要求，也无法对日本采取实质性的制裁措施。英国的消极态度并未动摇中国的决心。9月7日，国民政府指示中国代表团：“此次援引第十七条，务必在会内严词力争，在会外竭力运用，并告英法，我方呼吁国联，已届严重关头，万勿再令我国失望。”9月11日，中国代表团团长顾维钧正式向国联提出这一要求。
英国对此深感担忧，出席国联大会的英国外交部次官巴特勒(Richard A. Butler)于9月12日会晤顾维钧，劝说其撤回要求。巴特勒表示，国联事实上无法实施有效制裁，因此援用《国联盟约》第17条和16条非但毫无意义，反而会进一步暴露国联的软弱无力。不过顾维钧态度坚决，未接受巴特勒的劝说。
9月13日，国联秘书处向英国代表团递交了一份备忘录，分析《国联盟约》第17条问题。秘书处认为，1937年的国联大会决议已对中日战争的责任归属问题做出判断，并呼吁成员国援助中国，因此，此次大会无须重新讨论成员国应采取怎样的态度和行动，仅须在1937年决议的基础上进一步呼吁成员国加强对华援助。
1937年的国联大会决议判定日本对华军事行动违反了《九国公约》和《巴黎非战公约》，但由于中国代表团搁置援用《国联盟约》第17条和16条的要求，决议并未涉及对日制裁问题，仅呼吁成员国援助中国。然而中国并未放弃援用上述《国联盟约》条款的权利，因此对日制裁问题实际上处于未决状态。但国联秘书处的上述解释却“偷梁换柱”，认为1937年国联大会决议已完全解决所有问题，未提及制裁问题即说明国联不会对日本实施制裁。
英国代表团也意识到国联秘书处的用意，称：“国联秘书处认为，去年的国联大会决议已解决了对中日战争援用盟约第16条的问题，即国联成员国只会援助中国，而不会制裁日本。即使国联现在援用盟约第17条和第16条，也不意味着会改变对制裁问题的决定。”国联秘书处的备忘录将对日制裁问题与《国联盟约》第16条分离，很大程度上缓解了英国的忧虑。英国代表团在与英国政府沟通后，决定接受中国的要求。
9月19日，国联行政院根据《国联盟约》第17条向日本发出邀请，不出各方所料，很快便被日本拒绝。日本外相宇垣一成答复称，日本认为中日问题不可能在《国联盟约》框架下得到公正的解决。
9月22日，巴特勒在国联第六委员会发表演说，反对将《国联盟约》第16条规定的制裁作为国联成员国的强制性义务，英国将该条款与对日制裁问题分离的意图已十分明显。顾维钧认为英国对日本奉行“小心谨慎甚至是怯懦退让的政策”，对此表示失望。但为确保《国联盟约》第16条可以顺利援用，顾维钧对制裁问题采取了灵活态度。他于9月27日向巴特勒表示，中国虽坚持援用《国联盟约》第16条的要求，但十分清楚对日制裁在事实上存在困难，因此不会要求国联强制成员国实施。巴特勒对此表示欣慰，并同意支持中国的要求。
9月30日，国联行政院通过决议，指出《国联盟约》第16条适用于中日问题，各成员国有权以个别方式采取该条款规定的措施，但“目前并不具备以集体方式采取有关措施的条件”。英国外交部法律顾问马尔金(Herbert W. Malkin)认为，这意味着成员国可自主决定是否制裁日本，而无须背负强制性义务。因此，国联决议“在法理上不会对目前的形势造成任何影响”。
然而问题并非如此简单。国联和英国都试图以1937年国联大会决议为依据，将问题局限于援助中国，从而回避对日制裁问题。国联于1938年9月30日通过的决议亦回顾了此前的历次决议，并再次呼吁成员国援华。因此，此次国联决议尽管并未使英国背负制裁日本的义务，却让英国更加难以推卸援助中国的责任。英国议会即积极利用此次国联决议抨击英国政府在援华问题上裹足不前。下议院议员亨德森(Arthur Henderson)于11月2日提出尖锐的质询：“是否可以认为，政府即使先后四次投票支持国联的援华决议，但还是不准备向中国提供任何实际援助呢?”
中国亦加强对英国的外交压力。国联大会闭幕后，日军大举进攻华南，并于10月21日占领广州。华南长期以来是英国的势力范围，中国于是抓住这一机会对英国展开外交攻势。郭泰祺于10月17日向哈利法克斯指出，日本之所以敢于入侵华南，正是由于其相信无论怎样侵犯英国在华利益，英国都不会还以颜色。因此，英国必须忠实履行国联决议，立即向中国提供有效援助，并对日本展示更加强硬的态度。11月6日，蒋介石在长沙会晤英国驻华大使卡尔(A. Clark Kerr)。蒋介石表示，日本若征服中国，英国在华利益也将被摧毁，因此中国抗战不仅关乎自身的存亡，也关乎英国的利益。英国既然支持国联决议，就必须明确答复是否准备切实援助中国抗战。若否，中国将不再视英国为友邦，中国未来的政策也与英国无关。
面对议会和中国方面的压力，英国政府已难以继续回避援华问题。11月16日，哈利法克斯在内阁会议上通报蒋介石与卡尔的会谈情况，并要求内阁重新考虑此前否决的对华平准基金借款。11月30日的内阁会议讨论了这一问题，但张伯伦和西蒙等阁僚仍因借款对英日关系的负面影响心存疑虑。来自议会和中国方面的压力虽能够防止英国政府消极回避援华问题，却仍不足以成为促使其采取行动的决定性力量。
此时，美国成为关键因素。张伯伦在当日的内阁会议上表示，英国若单独向中国借款，将独自承担与日本交恶的后果，为降低风险，英国应寻求美国的合作。若美国愿与英国同步行动，将极大地增强英国政府对华借款的决心。12月15日，美国宣布向中国提供2500万美元借款，以中国出口的桐油偿还。美国率先迈出援华步伐使英国寻求美国合作的愿望更加迫切。1939年1月6日，英国外交部在张伯伦的授意下致电美国政府，询问美国是否愿意在桐油借款的基础上更进一步，与英国同步向中国提供平准基金借款。英国外交部指出，英美的同步行动将更加有效地鼓舞中国抗战，并最大限度地降低日本采取报复措施的风险。
美国给予了积极回应。1939年1月10日，美国副国务卿威尔斯(Sumner Welles)召见英国驻美参赞马莱特(V. A. L. Mallet)，传达了罗斯福总统的意见。威尔斯表示，美国由于国内原因不便在平准基金借款问题上直接配合英国，但愿意在英国对华借款时宣布采取其他援华措施作为呼应。此外，威尔斯还十分希望了解英国政府是否有意推进向中国提供平准基金借款。马莱特认为，美国的态度反映出其乐见英国对华提供借款。
美国的积极姿态使英国政府对借款问题的态度发生显著变化。张伯伦在1939年1月18日的内阁会议上指出，美国热切希望英国援华，英国若继续无所作为，将给美国留下负面印象。英国内阁随后于1939年3月宣布向中国提供500万英镑借款，作为维持中国货币汇率的平准基金，英国就此迈出向中国提供实际援助的步伐。
二、 “宇垣—克莱琪”会谈与英日根本矛盾的浮现
促使英国远东政策变化的动力不仅来自中国和美国，亦来自日本。日本发动全面侵华战争后虽声称尊重第三国在华利益和“门户开放”原则，却在事实上大肆侵犯他国在华利益。日本在占领上海后开始染指上海公共租界的管理权，在攻陷南京后更以妨碍日本军事行动为由，不允许第三国船只在长江自由通航。在华北，日本垄断当地经济利益，其扶植的伪政权设立“中国联合准备银行”，发行“联银券”取代法币。上述行为对英国在华条约权利和商业利益造成严重损害。
日本政府希望利用英国诱导中国停止抗战，并希望在中国日占区的开发中借助英国的经济力量，因此不愿贸然恶化与英国的关系。1938年1月22日，日本外相广田弘毅在议会演说中称，日本政府将“一如既往地维系日英传统友好关系”，并充分尊重各国在日占区的利益，保持中国“门户开放”，欢迎各国的投资。
尽管日本政府摆出友好姿态，但侵华日军对英国利益的损害有增无减。英国驻日大使克莱琪(Robert Craigie)于4月11日向广田弘毅提出交涉，指出日本“排挤外国利益的意图越来越明显”。克莱琪同时递交了一份备忘录，列举英国提出抗议但日本始终未予解决的诸多利益纠纷悬案。他向广田强调：“日本摆出再多的友好姿态，也不如切实解决悬案有助于改善英日关系。”可是情况仍然未见好转，克莱琪在5月18日再次会晤广田时称：“我于4月11日向您提出的交涉没有收到任何效果，相反，英国在华公民和利益还遭受了进一步侵害。”侵华日军毫无收敛的行为，使英国根本无法相信日本政府空洞的承诺。
然而，1938年五六月，日本近卫文麿内阁的改组似乎带来了新的转机。接替广田弘毅出任外相的宇垣一成认为，“调整对英关系是整顿时局的先决条件”。6月17日，宇垣在外国记者会上表示，日本将尊重外国在华利益，并努力改善英日关系。6月19日，与宇垣一同入阁的藏相池田成彬会晤克莱琪。池田表示：“此次内阁改组的主要目的之一即改善英日关系，远东地区未来发展的希望系于英日两国的合作。”宇垣和池田的态度使克莱琪重新乐观起来，他向英国外交部建议：“希望政府给予日本新内阁一个改善英日关系的机会。”
但英国外交部并未轻信日本的表态。远东司官员布伦南(John F. Brenan)认为：“目前日本还未就任何一件重要的利益纠纷悬案回应英国的诉求，日本的伎俩是一面由在华日军破坏英国利益，一面由日本政府承诺保护，以便安抚和麻痹英国。”另一名远东司官员罗纳德(Nigel B. Ronald)认为，英国应一方面对日本新内阁保持必要的礼貌，一方面使其意识到，英国不会允许日本对其在华利益进行任何干涉，日本不能期望通过一些小恩小惠换取英国接受其在华的经济特权。
英国外交部的上述意见说明英国的对日方针包含两个层次：其一，日本须以实际行动保护英国在华利益，并切实解决英日间的纠纷悬案;其二，英国的最终目标并非局限于解决具体悬案，而是要求日本尊重“门户开放”原则，放弃在华谋求经济特权和垄断地位的野心。
7月8日，日本五相会议由首相、外相、陆相、海相和藏相出席，负责协调日本的对外政策。就新内阁的对英方针做出决定：其一，为促使英国放弃支持国民政府的政策，应首先要求其基于现实状况理解日本的态度;其二，对于此前的悬案，应在具体调查的基础上，根据前一项方针逐步解决。可见，日本通过解决悬案对英修好的政策是附有前提条件的。尽管英日双方在具体悬案之下均有更深层次的关切，但其性质完全不同，英国关注的是经济问题，日本关注的则是政治问题。
7月26日，克莱琪与宇垣开始就英日在华关系问题展开会谈。克莱琪在递交宇垣的备忘录中列举了英国最为关心的五项悬案，要求日方予以解决：1.日军退出其占领的上海公共租界北部地区，将管辖权归还租界工部局;2.日本每周允许两艘英国船只在上海至芜湖的长江河段航行;3.日本停止干涉重要英国企业的经营;4.日本协助英国派员检查英方投资建设的铁路;5.日本停止干涉黄浦江修造局的疏浚工作。
虽然“宇垣—克莱琪”会谈发端自具体悬案，但7月27日的英国议会上议院的辩论却使双方深层次关切的差异暴露出来。议员埃利班克子爵(Viscount Elibank)在辩论中指出，日本发动侵华战争，破坏英国在华利益，若日本继续我行我素，英国政府应考虑对日本实施经济制裁。另一名议员瑟希尔子爵(Viscount Cecil of Chelwood)认为，日本给英国带来的经济损失与其对中国造成的苦难相比不值一提。只要日本不停止侵华战争，英国就应抵制日货，并向中国提供经济援助。英国政府关注的是经济问题，两名议员关注的则是日本侵华这一政治问题，其发言已超出英国政府对日方针的框架。日本之所以能够在华大肆损害英国利益并谋求经济特权，正是由于其对中国的侵略。虽然英国政府为避免与日本交恶回避政治问题，但两名议员犀利尖锐的发言一针见血地触及了问题的根本。
哈利法克斯在回应中表示，英国虽在道义上同情中国抗战，但并无介入战争的义务。尽管确如议员们所说，英国利益遭受的损害只是日本侵华的从属性问题，但英国毕竟在华拥有庞大的利益，政府不能坐视不理。哈利法克斯称，克莱琪已与宇垣就英国在华利益问题展开交涉，若交涉无果，英国政府将考虑对日本采取必要措施。哈利法克斯仍然避谈日本对中国的侵略，试图将重点转移到英国在华利益问题，但面对议员们的激昂情绪，不得不表现出更加强硬的对日态度。英国议会的言论引起日本的强烈不满。宇垣在7月29日的五相会议上指责英国议会旨在配合克莱琪的交涉，从侧面向日本施压，并表示将在今后的会谈中明确告知克莱琪，只有英国“首先正确理解日本的对华立场”，日本才能尊重其在华利益。
可见，英国议会的言论已使“宇垣—克莱琪”会谈的基调悄然发生变化。8月18日，宇垣起草一份指导会谈的备忘录，明确指出：“尽管日中间并未正式宣战，但事实上交战状态已经存在，而且日本是胜利者，蒋介石政府是战败者，这是毋庸置疑的事实。”宇垣认为，英国若要调整与日本的关系，必须“正确地理解和认识这一事实”，并停止支持中国抗战，转而与日本合作。
8月20日，宇垣再次与克莱琪会晤，表示英国议会对日本的不友善言论已对日本民意造成很大刺激，并影响了英日间悬案的解决。宇垣希望英国“对日本抱以更加友好和配合的态度”，并询问克莱琪，在中国日占区内，英国愿意在多大程度上与日本合作。显然，宇垣关注的焦点已从具体悬案的解决转移到英日间的根本问题。与英国对经济问题的关注不同，日本提出的根本问题是政治性的，即以英国配合日本侵华这一政治要求作为日本尊重英国在华经济利益的前提条件。克莱琪对宇垣的态度深感失望，他表示，7月26日提出的五项主要悬案均易解决，不会妨碍日本在华军事行动，但日本仍托词推诿，让人感到十分遗憾。
尽管如此，克莱琪并不愿就此停止与宇垣的会谈。他认为宇垣已是日本国内对英国态度相对温和的一派，若英国对日本采取强硬态度，将“极大地损害日本国内对英友好一派的处境，并被那些反对派利用”，从而使改善英日关系的希望彻底破灭。因此，他向英国外交部建议，只要日本尊重英国在华利益，就可以在接下来的会谈中向宇垣表示愿与日本“合作”，但这一“合作”须根据英国的理解进行，且须对中国有利而非有害。
英国外交部并未接受克莱琪的建议，并于8月24日向其发出指示，同意向宇垣展示一些善意，但对“合作”一词十分警惕：“我们认为使用‘合作’一词十分危险，如果日本公开宣称英国愿意与之‘合作’，我们不仅将面临议会和媒体的质疑和抨击，更会引起中国和美国的疑虑。”外交部担忧“合作”一词将使外界怀疑英国有意牺牲中国，对日妥协，因此要求克莱琪在和宇垣的会谈中仅指出，英国希望看到中日两国达成对双方和第三国均公平的和平协定，并愿意积极为此提供协助。
克莱琪对这一指示并不满意，于8月27日再次致电英国外交部阐述意见。他认为外交部的指示有回避问题之嫌，并未正面回应宇垣的要求。既然英国目前无法以武力回击日本，也不准备对日本实施经济制裁，那么为维护在华利益，就必须与日本合作。克莱琪建议向宇垣表示，英国与日本的“合作”仅限于维护英国在华利益，不会延伸至其他领域。
克莱琪的意见再次被外交部驳回。布伦南认为，日本要求的“合作”意味着英国须停止对中国抗战的支持，纵容日本的侵略。无论克莱琪如何限定“合作”一词的含义，日本都将坚持自身的理解，并借此要求英国放弃其对战争的原则性立场，这是无法接受的。9月1日，英国外交部电告克莱琪称，即使英国与日本的“合作”仅限于维护自身在华利益，也会被外界视为“为侵略者开了方便之门”，要求他须遵守外交部8月24日的指示。
英国外交部与克莱琪的立场并无本质区别，但更为谨慎，不愿以任何形式触及“合作”一词，以免为日本利用，并引起外界的误解。然而，外交部不愿激化英日间的矛盾，故特别提醒克莱琪：“在欧洲局势明朗之前，最好不要断然拒绝日本的要求，以便进一步争取时间。”此时捷克的苏台德危机愈演愈烈，面对纳粹德国在欧洲的威胁，无力东顾的英国自然不愿贸然与日本交恶。
9月8日，克莱琪再度与宇垣会谈。宇垣对英国迟迟未就与日本合作问题做出答复表示不满，他说：“如果英国此时能够彻底放弃对蒋介石政府的支持，日本国民也将全面改变其对英国的态度，日英两国将能够在新的基础上展开协商。”宇垣表示，对华战争“关乎日本的国家命运”，日本在彻底实现其目标前决不会停止作战。日军在作战过程中损害英国利益是不可避免的，但若英国与日本合作，将有助于早日结束战争，英国的利益也将自然免遭破坏。可见，宇垣仍以英国在华利益为诱饵，要求其配合日本侵华。
根据英国外交部的指示，克莱琪于9月14日答复宇垣，除非英日间悬案的解决取得进展，英国不会就与日本“合作”的问题做出答复。这一回应既未接受亦未拒绝日本的要求，而是试图将会谈的主题重新转移至具体问题，暂时回避双方的原则性分歧。克莱琪的答复自然无法令宇垣满意，双方的会谈陷入停滞。克莱琪向外交部指出：“目前除了等待时机，我们也无法做得更多了。”
至此，英日间的交涉暂时告一段落。在“宇垣—克莱琪”会谈中，英国希望回避政治问题，首先解决英日在华的经济摩擦;日本则向英国提出配合其侵华的政治要求，并将其作为解决经济问题的前提条件。英国虽未明确拒绝，但克莱琪与外交部间的沟通已反映出英国完全无意接受日本的要求，英日间的原则性分歧已浮出水面。
三、 两次“近卫声明”与英国对日立场的明确
1938年9月29日，宇垣一成辞去外相职务，由近卫文麿代理。外相的更迭令克莱琪对英日交涉重新燃起希望，他于10月8日致电英国外交部，再次建议向日本表示英国愿意与之有条件“合作”，以便“在避免牺牲原则的前提下找到解决英日间摩擦的切实办法”。
与此同时，英日交涉的僵局被美国的行动打破。1938年10月6日，美国驻日大使格鲁(Joseph C. Grew)向近卫文麿递交照会，对日本在华谋求垄断地位、破坏“门户开放”原则的行径提出强烈抗议。美国的对日照会给英国政府造成很大触动，外交部远东司的罗纳德认为：“在接下来与日本的交涉中，我们应当谨慎行事，最好首先观望美国10月6日照会的后续影响。如果我们表现得比美国更愿向日本让步，就等于在拆美国的台。”10月13日，外交部根据罗纳德的意见向克莱琪发出指示。
在收到美国照会后，日本并未立即答复。10月下旬，日军相继攻占广州、武汉后，近卫文麿于11月3日发表第二次“近卫声明”，称广州、武汉的陷落意味着中国的主要城市均已落入日本之手，国民政府已在事实上沦为地方政权。声明随后指出：“日本此次对华作战的最终目标是建设能够确保东亚持久和平稳定的新秩序，这一新秩序的建设有赖于日、‘满’、中三国在政治、经济、文化等方面紧密合作，并建立互助连环关系。”当日，近卫还向全国发表广播演说，对其声明做出进一步阐释。对于日本与第三国的关系，近卫表示：“日本决不排斥与其他国家合作，也无意损害第三国的正当权益。如果各国能够理解日本的真正意图，并奉行与东亚新形势相契合的政策，日本将不吝与其合作促进东洋和平的实现。”
日本之所以迟迟未答复美国照会，正是在等待广州、武汉的陷落。从第二次“近卫声明”中可看出，日本认为两地的陷落意味着战争形势发生了重大变化，其正面挑战东亚既存秩序的时机也随之成熟，于是提出“东亚新秩序”的概念。与以往日本政府的表态不同，该声明并未承诺尊重第三国在华利益和“门户开放”原则，仅表示在一定条件下不会损害第三国利益。这意味着日本已决定另起炉灶，背弃“门户开放”原则。同时，该声明也并未对日本的条件做出清晰解释，所谓“理解日本的真正意图”“奉行与东亚新形势相契合的政策”等说法的含义并不明确，留下了很大的模糊空间。
英国亦意识到第二次“近卫声明”事关重大。克莱琪于11月10日向英国外交部指出，第二次“近卫声明”意味着日本企图建立包括中国的封闭性市场，并将外国在华贸易排挤出去。他认为，由于美国已率先在对日照会中提出“门户开放”问题，英国亦可以顺理成章地追随美国，推动英日深入交涉这一问题。由于第二次“近卫声明”中诸多内容含糊不明，克莱琪建议一面等待日本对美国照会的答复，一面与日方接触，推动其进一步阐述新政策。英国外交部常务次官贾德干(Alexander Cadogan)赞同克莱琪的意见，认为英国应充当美国“聪明的副手”。可见，美国的对日照会使英国得以突破“宇垣—克莱琪”会谈的僵局，不再将解决具体悬案作为优先事项，而是紧随美国之后，直接探明日本对“门户开放”这一根本问题的态度。
10月29日，有田八郎出任日本外相。克莱琪在11月17日会晤有田时指出，日本政府此前一直声称尊重英国在华利益和“门户开放”原则，但第二次“近卫声明”却暗示日本将背弃这一承诺，英国对此深感担忧。有田答复称：“中国的形势已经发生根本变化，此前日本政府的承诺无法完全适用于新的形势。”他表示，由于日本国内资源贫乏、市场狭小，为确保本国经济安全，自然需要与地理相邻的中国组成统一的经济集团。11月19日，有田亦向美国驻日使馆参赞杜曼(Eugene H. Dooman)阐述了上述意见，作为对美国10月6日照会的答复。
为进一步说明日本的政策，有田于12月8日向克莱琪宣读了一份书面文件。其中指出，若干关键产品对日本的生存和发展至关重要，日本建立东亚经济集团的目的正是确保上述产品的供给。为此，日本须在特定产业中享有垄断性特权，第三国在上述产业中虽不得与日本竞争，但仍可在日本的经营框架内投入资金和技术。除上述产业，第三国的经济活动不会受到限制。在贸易领域，日本“不会在规章制度中设置任何针对第三国的歧视性条款”。有田的说明有诸多模糊不清之处，故日本完全能够随意解释，并在事实上实现全盘垄断在华经济的目标。克莱琪对此十分清楚，他反问有田，所谓“日本须在特定产业中享有垄断性特权”，究竟指哪些产业?即使日本“不会在规章制度中设置任何针对第三国的歧视性条款”，也能够在事实上采取歧视性措施，只要不纳入明文规定即可。
此前，在12月6日的英国上议院辩论中，埃利班克子爵指责日本对英国在华利益的破坏毫无收敛，并再次呼吁英国政府对日本实施经济制裁。为回应克莱琪的质问，有田援引埃利班克的发言称，为预防英国可能的制裁，日本“须在英国势力所不及的地区确保原料供应和商品市场”。克莱琪随即将有田的这一说法报告英国外交部。英国外交部认为，埃利班克的制裁提议正是日本破坏英国在华利益和“门户开放”原则的结果，有田却反过来将其作为日本在华谋求经济特权的原因和理由。这显然是试图通过颠倒因果关系，将日本垄断在华利益的责任转嫁给英国。同时，日本一方面声称其在华居于主导地位，一方面又强调须借助经济特权获取中国的资源和市场，这是自相矛盾的。因为特权是对弱者的保障，日本若居于主导地位，便根本无需经济特权。12月16日，英国外交部指示克莱琪据此驳斥有田。
克莱琪通过与有田的会谈诱导其对“东亚新秩序”的内涵做出具体说明，有田的解释原本意在掩盖日本独占中国的野心，并将日本破坏“门户开放”原则的责任转嫁给英国，但英国却敏锐地抓住其中的破绽，并予以针对性的驳斥。有田寻找的借口越多，日本的野心越发暴露无遗。
此外，“门户开放”原则还与《九国公约》密切相关。《九国公约》规定缔约国须尊重中国的主权和领土完整，并在华遵守“门户开放”原则。日本对中国主权的侵犯和对“门户开放”原则的破坏违反了《九国公约》，第二次“近卫声明”提出的“东亚新秩序”亦是对《九国公约》规定的东亚秩序的直接挑战。
1938年11月1日，张伯伦在英国议会下议院发表演说称：“在战争结束后，中国的开发需要大量资本，而日本显然提供不了如此多的资本。因此，我们无需担忧日本在未来垄断中国的贸易并将英国排挤出去，没有英国资本的协助，中国的战后重建是不可能实现的。”
张伯伦的演说引起中国的强烈不安。郭泰祺于11月7日向英国外交部递交照会，指出张伯伦演说似乎意在暗示英国愿在日本征服中国后协助其在华经济开发，这违反了《九国公约》的精神。鉴于11月3日的“近卫声明”已反映出日本背弃《九国公约》的意图，英国有必要就这一问题澄清立场，以免引起外界的误解。11月9日，英国下议院议员克利普斯(Stafford Cripps)也对张伯伦演说提出类似质疑。
此时，美国亦就《九国公约》问题主动表明态度。11月3日第二次“近卫声明”发表后，美国国务卿赫尔(Cordell Hull)于11月4日宣布，美国在处理对华和对日关系时将始终遵守国际法和美、中、日均参加的条约。这意味着美国公开阐明了恪守《九国公约》的立场。
在中国、英国议会和美国三方推动下，英国政府亦很快表明了对《九国公约》的立场。巴特勒于11月9日在下议院表示，英国政府的立场与赫尔11月4日的声明一致，即恪守《九国公约》，不会承认对其地位的单方面改变。巴特勒特别强调，张伯伦演说的意思并非英国希望在战后协助日本在经济上控制中国，而是“英国将协助中国政府和人民进行战后重建”。
在英国政府阐明对《九国公约》的官方立场后，有田与克莱琪的会谈也涉及这一问题。有田于11月17日向克莱琪表示：“日本并不寻求改变既存条约的地位，但希望其他国家能够提出某种新的方案，在满足日本要求的同时，亦兼顾他国在华利益。”有田一方面含蓄地表达了对《九国公约》的不满，一方面暗示英国应主动提出替代方案，意在将修约的责任转嫁给英国。
英国外交部十分清楚有田的意图，并于11月24日电告克莱琪，英国政府并不认为《九国公约》是不可修改的，但主张修约不可单方面进行，而须通过所有缔约国间的协商实现。同时，外交部要求克莱琪不可立即向有田传达这一立场，否则只会使日本认为英国愿意主动修改《九国公约》，并接受自身在远东地位的改变，指示克莱琪应向有田指出，日本若有意修约，需主动提出建议。这正是旨在避免落入有田设置的陷阱，确保由日本承担挑战《九国公约》的责任。
至此，第二次“近卫声明”发表后，英国对日方针的基调已经奠定，“门户开放”原则和《九国公约》是其中的两大主题。英国通过克莱琪与有田的会谈探明了日本垄断在华利益的野心，驳斥了日本的诡辩，揭露了其对“门户开放”原则的破坏。同时，英国亦公开阐明恪守《九国公约》的立场，并巧妙地抵制了日本背弃公约和转嫁修约责任的企图。
《九国公约》除要求缔约国在经济上遵守“门户开放”原则，还要求其在政治上尊重中国的主权和领土完整，但英国的对日方针始终回避政治问题。克莱琪与宇垣、有田两任日本外相的会谈均仅涉及经济问题。巴特勒虽申明英国政府恪守《九国公约》的立场，但仍仅针对经济层面的“门户开放”问题，并未提及日本侵华对中国主权的破坏。在1938年11月14日的英国议会辩论中，亨德森即尖锐地提醒巴特勒：“《九国公约》不仅关乎‘门户开放’，还关乎中国的独立与领土完整。”
然而，12月22日近卫文麿发表的第三次“近卫声明”成为促使英国进行弥补的契机。此次声明的主要目的是配合汪精卫叛国，因此集中阐述了日本对华的“和平条件”。近卫称，日本“不仅将尊重中国主权，还将积极考虑废除外国在华治外法权，并将租界归还中国，以恢复中国的独立地位”;同时，日本要求以“防共”为由在中国某些地区驻军，并将内蒙古地区划为“特别防共区域”，还要求中国协助其在华经济开发。
英国对这一声明高度重视。克莱琪向英国外交部指出，这一声明意味着日本将在华扶植傀儡中央政权，以便身居幕后，通过操纵傀儡政权实现排挤外国在华利益和否认《九国公约》的目的。即使英国向日本提出抗议，日本也能够推卸责任，要求英国与傀儡政权交涉解决。因此，英国须立即表明其坚决反对日本的上述企图。克莱琪已意识到政治问题的重要性，若日本在政治上控制中国，即便不直接出面，亦可实现独占中国的目的。
在此情况下，英国外交部起草了一份对日照会，并由克莱琪于1939年1月14日递交有田八郎。其中指出：第一，英国认为日本企图建立包括中国在内的经济集团，且日本在其中居于主导地位，能够根据自身需要任意限制他国的经济活动。英国坚持“门户开放”原则，对此不予接受。第二，英国始终遵守《九国公约》，不会接受对其地位的单方面改变，也不会承认日本通过武力制造的既成事实。以上两点分别对应“门户开放”原则和《九国公约》，与此前英日交涉的两大基本主题一致。
值得注意的是，照会特别针对第三次“近卫声明”纳入了第三个主题。其中指出，该声明一方面声称日本尊重中国主权，一方面却企图通过武力征服中国，在中国领土驻军，甚至以“防共”为名，事实上将内蒙古地区从中国割裂出去，这是自相矛盾的。近卫文麿虽提出废除外国在华治外法权和租界，但日本在征服中国后无需治外法权或租界即可享有特殊地位，因此这仅是欺骗中国的诱饵，日本根本不必为此付出任何代价。这一新主题的纳入，意味着英国政府的对日立场终于深入政治层面。此次英国对日照会明确揭露了日本破坏中国主权和领土完整，并在政治上控制中国的野心，公开承认了日本对华战争的侵略性质。哈利法克斯也于1939年1月25日向日本驻英大使重光葵指出，日本的在华行径是“毋庸置疑的侵略”，英国决不可能牺牲中国的利益与日本达成妥协。
英国的态度在中国引起极大的正面反响。1939年1月17日，英国驻重庆使馆一等秘书葛林威(John D. Greenway)电告英国外交部：“英国的对日照会受到中国舆论的热烈欢迎，我今天见到很多中国要人，他们都盛赞英国政府直言不讳的勇气，蒋介石对这份照会同样十分赞赏。”
余论
英国远东政策的主要决定因素有两个，其一是英国对中国抗日战争的基本态度，其二则是英国所处的国际环境。英国深知日本侵华对其在远东地区的利益构成严重威胁，因此其基本态度是同情中国抗战，反对日本侵华。英国多次投票支持国联呼吁援华的决议，并频频抗议日本对其在华利益的损害，正是其基本态度的反映。然而，国际环境决定了英国的远东政策无法完全取决于上述基本态度。欧洲是英国的首要关切，面对德国和意大利在欧洲的严峻挑战，英国不愿同时在远东与日本为敌。因此，英国选择保持中立，既不向中国提供切实援助，亦不正面揭露和谴责日本的侵略野心，仅致力于保护本国在华利益免受战争损害。这一选择是短视的，日本侵华与英国的根本利益南辕北辙，英国对日本的安抚仅是扬汤止沸，无法改变日本独占中国并驱逐英国在华利益的终极目标。
对于英国来说，积极援助中国抗战并遏制日本的侵略才真正符合其长远利益，但在日益紧迫的欧洲局势面前，英国政府缺乏做出这一转变的内生动力。英国内阁于1938年夏季否决了对华平准基金借款方案，面对宇垣一成提出的英国配合日本侵华的要求，英国政府虽心怀警惕，却又不愿正面拒绝。
在此情况下，英国远东政策转变的动力主要来自英国政府以外的其他方面，如中国、日本、美国和英国议会等。各方因素的作用模式可以概括为“引子与合力”。“引子”是导致政策演变的基础性诱因，由政策的直接对手方提供。在援华问题上，对手方即中国。由于难以直接推动英国援华，中国另辟蹊径，成功促使国联援用《国联盟约》第16条。此举颇有“取法乎上得乎中”之妙，中国提出的对日制裁要求使国联不得不通过强调“援华”回避“制日”，从而进一步加重了英国在援华问题上的道义责任。
国联援用《国联盟约》第16条正是英国对华政策积极化的“引子”，在其基础上，来自各方的“合力”使其不断发酵，最终促使英国政府采取援华措施。中国与英国议会彼此呼应，双方均借助国联援用《国联盟约》第16条的契机，积极向英国政府施加压力，使其无法继续回避援华问题。与此同时，美国提供了关键的“牵引力”，不仅率先向中国提供桐油借款，在援华问题上做出示范，更有意向采取平行行动配合英国对华平准基金借款，有效地鼓励了英国政府迈出援华步伐。
英国对日政策的演变同样遵循这一模式，其“引子”由日本提供，即“宇垣—克莱琪”会谈及其后的两次“近卫声明”。“宇垣—克莱琪”会谈使得英国意识到英日两国在对华问题上存在不可调和的根本矛盾，两次“近卫声明”则使这一根本矛盾的内涵走向清晰和公开化。在此基础上，英国对日政策的变化亦由各方合力促成。1938年7月下旬的英国议会辩论直接推动“宇垣—克莱琪”会谈从具体悬案转入原则性问题，使英日间的根本矛盾浮出水面;11月1日张伯伦发表演说后，中国与英国议会再次遥相呼应，在二者的一致质疑下，张伯伦演说成为促使英国政府对《九国公约》问题阐明立场的重要契机;美国也继续扮演关键角色，1938年10月美国的对日照会和11月的赫尔声明率先触及“门户开放”原则和《九国公约》，这使英国能够紧随其后，在与日本的交涉中深入上述两大问题，从而洞悉日本侵华的野心所在，并在1939年1月的对日照会中正面揭露和批驳。
可以看出，中国与英国议会在这一合力体系中的作用较为类似，二者均扮演着英国政府“监督者”的角色，能够防止后者回避问题、消极退却，但往往无法从正面提供助推英国政府决策的直接动力。美国则有效地弥补了这一缺陷，其在远东的强大影响力以及与英国的密切关系，使美国的行动能够对英国产生显著的示范效应。无论在对华还是对日问题上，英国都力图与美国保持步调一致，美国的“牵引力”因此成为推动英国远东政策演变的关键因素。中国、英国议会与美国作用的互补性，使来自不同方向的“力”能够在彼此互动的基础上有机地形成合力体系。
与合力体系一样，“引子”的形成亦有自身的逻辑。英国同情中国抗战、反对日本侵略的基本态度与其实际奉行的中立政策存在矛盾。随着1938年抗战进入相持阶段，中日双方争取第三国的愿望均日益迫切，中国要求英国切实援助其抗战，日本则要求英国配合其侵华，并接受其所谓“东亚新秩序”，承认日本在华的支配地位。中日的要求虽方向相反，但均希望英国放弃中立政策，在中日间明确做出选择。在此情况下，英国远东政策的内在矛盾日益尖锐，其演变的“引子”也就自然而然地出现了。
然而，“引子”的造就亦非一日之功。国联在援用《国联盟约》第16条之前，即已先后三次通过援华决议，使英国在援华问题上的责任不断加重。同样，在“宇垣—克莱琪”会谈和两次“近卫声明”之前，日本损害英国在华利益的案件已层出不穷，使英国对日本的警惕日益上升。正是由于此前的同类事件完成了“量变”的积累，1938年的一系列事件才能够成为推动英国远东政策发生“质变”的“引子”，促使英国展示出援助中国抗战和反对日本侵略的真正倾向。
作者：陆昆，北京大学历史学系博士研究生
来源：《抗日战争研究》2023年第2期，注释从略
责任编辑：钟思宇 最后更新：2023-08-08 09:29:19
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