马陵合 ：国际经济合作的期待与虚化——以抗战后期利用美国资本的讨论与实践为中心
2024-05-04 14:33:03 来源：《抗日战争研究》公众号 点击： 复制链接
内容提要
抗战后期，在大后方的报刊上，关于战后国际经济合作、利用外资的文章骤然增多，掀起一场舆论热潮。对利用外资的高度关注，既有跻身于四大强国、战后实现工业化的刺激，也是孙中山在一战后倡导国际经济合作的延续。透过这场舆论热潮及其与相关政策的关联性评判，可以洞察近代中国利用外资过程中观念、制度、实践之间特殊关系的重要面相。在这场讨论中，中国各界普遍存在对美国资本的期待，但由于民族主义的影响，对美国资本又保持一定的警惕性。美国方面基于自身利益考量，同时对中国建立自由经济制度失去信心，其回应相当消极。尽管利用外资被国民政府视为战后重建的基本经济政策之一，但由于整体经济和政治环境的限制，具体的政策设计难以实施和推进。这一时期，对美国资本的急切期待逐渐被虚化，成为纸上谈兵。
关键词
外资 国际经济合作 美国资本 资本市场
在近代中国，依赖外债或排拒外债均直接影响经济近代化的进程和经济的独立性。在国内储蓄率较低的情况下，外债会带来居高不下的负债额和负债率，会加剧财政贫困化，进而形成失控的债务负担。在经济民族主义鼓动之下，排拒外债又难以解决工业化发展的资本缺口问题。这是一个两难的抉择。早期外债的产生，导因于战争赔款重压和财政的贫困化，属于应急之举。随着经济发展带来的资本需求量的增大，如何合理以债务形式利用外资则变成需要理性对待的政策选择。从经济本身的发展规律而言，资本成本、资本吸收消化能力、社会政治的稳定程度等因素都会影响外债的数量与构成，不同的外债观念、政策与实践则是上述因素的综合反映。在近代中国利用外资的特殊轨迹中，主权意识与开放意识之间的互动一直深含其中。近代中国经济的半殖民地特性、国内资本的匮乏，自然形成对外债的严重依赖。产生这种依赖除有一些客观原因之外，还在于对国内储蓄能力缺乏信心，无法设计出扩大利用外资与增大国内储蓄之间相互促进的模式。在20世纪40年代关于中国工业化的讨论中，学者们开始更深入地思考国际经济合作与国内资本市场问题。学界的关注不仅受到工业化思想主导地位的影响，也与战后国际经济秩序的重建有关。深入分析利用外资讨论中对于美国资本的期待，有助于我们更好地理解近代中国利用外资过程中观念、制度和实践活动之间的特殊关系。
一、 利用外资讨论热潮中对美国资本的期待
国统区知识界将战后建设作为重要议题进行大规模讨论，是在1942年下半年以后。1941年8月，美英联合发表《大西洋宪章》，随后苏联承认了这一文件。《大西洋宪章》是战后世界蓝图的纲领，其中特别宣示了战后应实行国际经济合作政策。1942年中途岛战役、斯大林格勒战役之后，同盟国的胜局趋于明朗，战后重建自然成为各国政府及学界关注的热门话题。1943年1月11日，中国分别同美英签订《中美关于取消美国在华治外法权及处理有关问题之条约与换文》和《中英关于取消英国在华治外法权及其有关特权条约及换文》。这标志着中国在法理上获得与列强平等的国际地位，列强在华竞争阻塞外国在华投资通道的状况已得到改善，中国可以在与列强平等的前提下，“接受各友邦的财政的经济的及技术的协助，以建设一个国防巩固、民生充裕的国家”。中国不会再蹈一战后徒有战胜国虚名的覆辙，“艾登外相所说：‘须使所有残破亟待开发之各国能再建其农工业，任何接受财政及经济协助之国家不应因此稍损其独立。’是最得要领的原则”。
全面抗战前期利用外资的呼吁，还是着眼于抗战建国。到抗战中后期，在胜利在望的刺激下，国统区的学者和财政金融业者开始怀着高度热情参与战后建设的讨论。在经济领域，“对外贸易、利用外资和战区产业复员，应该是其中比较重要的三项”。其中，引进外资是战后经济复员和振兴的枢机。关于利用外资的讨论，聚焦于战后重建，尤其是全面启动中国的工业化。此外，随着不平等条约的废止和中国国际地位的提升，平等的国际经济合作成为可能，利用外资被视为中国融入国际社会的重要通道。大家也清楚意识到，只有增强自身实力，方可真正成为与美、英、苏一样的强国。吴景超曾提出这样的告诫，中国虽为四强之一，但经济水平与其他强国相比差异甚大，迎头赶上才是正道。利用外资是增强国力、实现真正意义国际合作的保证。
检阅1943年前后期刊、报纸上所登关涉战后工业化资金的文章，讨论如何利用外资已然成为热点问题，既有宏观分析，也有策略上的探讨。根据上海图书馆的《全国报刊索引》数据库对1939—1945年篇名中含有外资、外国资本、外国资金的文章进行检索，并分年度进行统计，统计结果如表1。
从表1可以看出，外资相对外国资金、外国资本而言，是一个使用频率更高的热词。从发表时间来看，1943—1945年使用外资的报刊文章的数量有明显增长，篇名中出现外资的文章达748篇。尽管这一统计并不能全面反映当时报刊中讨论利用外资的文章数量，但就检索结果来看，称之为讨论热潮并不为过。对利用外资的热议，更多的是表达一种寻求国际经济合作的理念，与前清乃至民国初年对外资的排斥态度形成鲜明对比。从舆论属性上判断，则体现了一种民族主义情绪控制下的开放倾向。在某种意义上，这也可视为一战后孙中山倡导国际经济合作的延续，体现了战后民生主义经济政策的导向。
在抗战后期讨论利用外资的热潮中，首先讨论的是对战后外资的需求有多大。早在1941年1月9日，热心战后建设的孙科就预估，完成孙中山实业计划需要200亿美元，折合法币4000亿元，分10年完成，每年需要资金400亿元。翁文灏于1943年1月估算了中国战后第一个五年计划期间工业建设所需资金数额，按战前价值计算，大约需要法币、美金各50亿元。法币部分可以由中国自行筹措;外币部分可以通过美国等“友邦”向中国提供50亿美元工业建设器材的方式解决，其中，最切实与简捷的方法莫过于寻求50亿美元长期信用借款。1943年初，吴景超在战前经济水平的基础上，通过粗略的估算，认为战后通过增税、扩大出口和强制储蓄等方式，每年用于经济建设的资金按战前币值可达18亿元，如以重庆1942年12月币值计算,则为1080亿元。按战前币值计算，法币18亿元约相当于5亿多美元。战前中国每年用在经济建设上的剩余资金约在5亿元左右，如以1942年12月重庆的法币价值来计算,约等于300亿万元。两相比较，战后可以增加3倍有余。但是，后来他认为18亿元的估计可能偏低，1945年初，他在一次星五聚餐会上，认可刘大中的估算。刘大中认为，战前资本在12亿元左右，“假如我们在各方面努力一下,这个数目可以加至44亿元，折合美金,等于13亿元”。刘大中的估算数额要比吴景超估算的5亿多美元高出2倍有余。至于战后建设所需投资数额，吴景超比较了中外几种估算，认为大致相近。1944年国际善后救济总署的来华专家根据日本投资经验，认为中国战后第一、二、三、四个十年的投资额应分别为136、231、449、513亿美元，第一个十年平均年需13亿美元，第二个十年平均年需要23亿元。据翁文灏估算，战后经济建设在第一个四年内应用法币300亿元（战前币值）,即每年75亿元，折合美元20亿元。吴景超主张就高估算，可以参照外国学者提出的第二个十年投资数为参考值，即每年需投资23亿美元。这样，战后至少每年有10亿美元的缺口。此外，高平叔的估算与吴景超等人有差距，只是在战后投资需求规模上基本与翁文灏一致。他认为，战后国内每年自行筹集的建设资金至多不过21亿元（按战前法币计算），折合约7亿美元，5年合计仅为105亿元，折合35亿美元。而战后第一个五年计划共需300亿元，折合100亿美元，也是每年20亿美元。这就意味着，国内能够筹集到的建设资金仅是资金需求量的1/3，另外2/3（约65亿美元）只有利用外资一途。尽管各人的估算数据不尽一致，但资金缺口在需求总额的一半以上，应是大体一致的看法。
在时人眼中，美国自然是能为中国工业化提供资金的最大金主。谷春帆曾分析道，英国一战后已无力输出新的资本，美国将是战后中国外资的主要来源。他对美国国务卿赫尔（Cordell Hull）于1942年7月表达的“以公平的条件，使资本可以由金融较强的国家，流入金融较弱的国家”和“国际合作，以解决若干区域中之生产过剩问题”表现出强烈的期待，并认为这“对于我国的经济建设，特别重要”，中国战后建设“一定可以得到美国朝野的同情及援助”。
抗战前期对利用外资态度消极的方显廷，此时也对美国向中国投资寄予莫大期望。他认为，战后美国向中国投资是出于其自身需要。为避免战后经济恐慌，美国正在寻找代替战时军用工业的投资领域，国际投资是其途径之一，而远东无疑是战后美国国际投资的主要方向。中国和印度是世界上两个经济发展潜力最大的国家，“势必成为国际投资的主要消纳场所”。所以，中国战后必须善于利用这种国际投资。
吴景超是抗战后期利用美资的积极倡导者，他乐观地认为，“穷的国家愁资金没有来源，富的国家愁资金没有出路”。美国人正在为资金没有出路着急，战后中国在经济建设上大量利用外资，“真是利己而且利人的工作”。他坚信美国是战后剩余资本的主要来源，主张利用外资虽不限于美国，但应特别注意美国。为此，他还做了详细的分析：
假定美国在战后的人民收入是一千五百亿，其中有四百亿是储蓄起来了。如美国人没有方法去利用这四百亿元的储蓄于各种投资，那么第二年的人民收入便会降至一千一百亿。这在美国人的脑海中，是一件可怕的事。因为这四百亿元如不设法辟一出路，就有若干人要失业，要失去收入，要降低其生活水平，美国的人民是不愿意看到这一天的。
谷春帆1944年赴美考察后，曾发文预测美国资本将会大量流入世界各地。美国主持订立的国际复兴开发银行协定便是以向外国投资、开发世界资源为目的。谷春帆还很乐观地估计了美国能向中国提供的资金数量。中国第一期五年经济建设需要资本50亿美元，其中30亿美元需要利用外资解决。平均下来，第一期五年建设计划每年需6亿美元外资，而美国战前一年（1941）的私人资本储蓄额就有190亿美元，美国只要将每年资本储蓄中拿出极小一部分投向中国，便可满足中国战后经济建设的资金需求。
除吴景超、谷春帆外，一批赴美考察的学者对战后中国所需外资的规模及美国过剩资金规模的判断各异，但乐观心态在他们回国后发表的文章中清晰可见。这种乐观源于对美国国际投资政策的期许，如江祥春在《新经济》上发表的《从美国对外投资趋向论我国利用外资》、曾纪桐在《东方杂志》发表的《美国国际投资政策的回顾与战后展望》等，都对此有较为系统的分析。
大后方的学者除在期刊上发表专题文章进行讨论，还在报纸上发表时论与短评，如《大公报》的星期论文栏目中即有相当数量倡导利用外资的短文。因受众更广，其影响力更大。谷春帆自美国归来后，在星期论文连载旅美观感，其中即有专门涉及美国对外投资的文章，如旅美观感之七《美国对华投资展望》和旅美观感之八《美国复员后剩余资产对中国经建之关系》等。吴景超从美国回国后，《大公报》还刊登了其在西南实业协会星五聚餐会上的演讲《战后美国的资本会来中国吗?》。在这次演讲中，他判断，运用剩余资本帮助中国战后经济建设,已成为美国对华政策的一部分，“从客观条件看来,美国资本既如此之雄厚,每年在中国投资十亿元,以促成中国的经济建设计划,在美国实为轻而易举的事”。但是，他也发出一些疑问：“不过美国在战后会来中国投资吗?我们的需要,美国是否愿意尽力使我们满足呢?”这或许是在利用美国资本的乐观氛围中，注入些“镇静剂”。
二、 对外资控制的担忧与发展国内资本市场的主张
从吴景超的疑问中可以窥见，学界对利用美国资本存在的障碍也在进行理性思考，这比空洞的乐观显得更有价值。然而，这种理性思考常常被国人对美国资本的警惕所淹没。在战后的国内国际情势下，国人对利用外资的急切期待，与对政治、外交、经济整体环境的失望交织在一起，无法形成确定的政策主张。学界、政府层面均在两难的夹缝中，难以定夺。
李卓敏是著名经济学家，1943年与吴景超、吴贻芳、晏阳初、陈源、桂质廷被国民政府派往美国考察。1943年11月，李卓敏在美国权威杂志《外交政策半月刊》（Foreign Policy Reports）发文，“阐述中国战后在世界经济中之地位颇为详确”。他指出，尽管中国迫切需要引入外资，但是，列强通过在华投资攫取政治特权和利益的历史，“使独立中国的发展受到很坏的影响。过去的经验给许多中国人的印象极其深刻，他们现在仍对外来资本表示疑惑”。因此，中国是“决不会不计任何代价来求外资的。外资只有在合理互惠的条件下，才被中国接受”。谷春帆在1945年也指出，因自身资金有限，中国不能对国际复兴开发银行和美国政府借款抱太大希望。他预测，战后美国来华投资将会以私人直接投资为主。同时，他判断，美国人对中国市场的兴趣远大于对华投资。这种趋势势必增加国人对美国商品在华大量倾销的担忧，民族资本有被“美国资本阻抑”的可能。“美国资本来与不来，实未可乐观”。胡寄窗在1945年也曾撰文直指外资输入的障碍：“大概一般的意见都认为战后外资之利用可能每年有十万万美元之数。这数字之多寡不纯为经济问题，尚有一些政治成分在内，就是说此并非各先进国家有无巨大资力之问题，而是系于国外投资家对中国心理作用，他们也许狃于一向之小规模投资而不愿过分放大其额数，更可能的是考虑政治上之危险。”若没有政治安定，一切外资输入就无从谈起。
在上文提到的演讲中，吴景超指出，美国对中国市场环境的疑虑，源于“战后我国的国内和平与秩序问题”。基于此，不应造成“依赖外人的风气”，相反，“应该造成一种自我奋发的风气”。“抗战建国是中国自力更生的一种工作，只有靠我们自己的努力，才能完成。利用外资，不过自我努力的一种方式而已”。《大公报》社评则进一步指出，所谓自力更生，不仅要流汗使劲地埋头苦干，更要勒肚寡欲地自我节制。唯有自我节制，“国际合作才真正大大有助于我们的自力更生”。
对于如何筹集战后建设所需资金问题，学界实际上都持有大致相同的立场，即发展国内资本市场与合理利用外资并存。与此前的资本筹集思想相比，国人这一时期更多注重国内资本的筹集，并且特别强调内外资的结合。国内资本的发展是利用外资的前提和基础，只有在此基础上，才能确保外资的合理、有效利用。
如何扩大国内资本市场，学者们的设计是空泛的，指向起初是不清晰的。因为近代以来内资往往被视为抵制外资的工具，用何种方式筹集并不重要。在利用外资背景下，学者们对内资更多着眼其内在的资本本质，表现在从宏观层面强调储蓄对资本积累的重要性，更重视通过资本市场筹集资金。
在近代中国，储蓄资金大量向土地、商业流动，形成土地投资、商业投资畸形扩张，阻碍了储蓄转变为资本，因此必须采取措施打破这种恶性循环，疏通资本转换的渠道。要解决这一问题，必须明了储蓄不只是积蓄，积蓄只不过是保障将来，“对于有益于生产的资本尚无关系，不能作为一种社会资本产生”，“必须以其储蓄购买机器，或建筑工厂方才成为社会资本”。许涤新认为，“外资并不是不可利用，问题是在于如何把它放在适当的地位罢了。我们的政策是主要地依靠中国人民自己积累资本，同时借助于外援，是以自力更生为主，而以外援为辅。这与那种以外援代替自力的政策，是明明白白不相同的”。吴景超明确主张要加强储蓄，“只有国人能自我牺牲，认真苦干，友邦才会把资金借给我们。同时也只有举国上下节衣缩食，努力生产，我们才会有对外的支付能力，逐渐偿还我们的外债”。
余捷琼也将厉行节约视为强化储蓄、增加国内资本积累的必要手段。“借入外资，既是预支未来的积蓄，我们便要不断从事积蓄，使我们确实有力可以支付。人民消费，应该尽量减少，把省下来的物资尽量输出国外，变成国际上的收入”。伍启元则从考察国内资本形成的机制入手，提出应从增加国民生产、限制或减低国民消费、引导资本用于经济建设的途上三个方面着手：1.增加国民生产;2.限制或减低国民消费;3.引导资本用于经济建设。
关于增加储蓄问题，伍启元与余捷琼意见相似，但其对战后经济建设资本构成的认知更加完整。伍启元认为，“经济建设，系一种使用大量资本的建设。资本数量的多寡，资本利息的高低，各类资本的比例，资本所有权的分配，资本机构的情形，均会对经济建设有极大的影响”。他甚至不主张依靠节约达到资本积累的目标，认为“中国一般人民在战前的生活水平已经很低，再经过战时通货膨胀的压力，中下层阶级的生活早已到达饥饿线，我们实在不宜（也不能）再用压低他们的生活水平的办法去筹措经建资本了”。因而，他认为应回到国内资本市场建设本身，如应注重“利息问题、资本使用的分配问题、资本所有权的分配问题、资本市场或资本机构的建立问题”。其观点较为系统，但没有设计出有针对性的举措。
王亚南则认为，战后利用外资不能仅仅成为追求资本数量的问题。若是这样，“会把非资本的或不属于资本范畴的东西，都含糊笼统地搅在一起，以致混乱我们关于中国资本问题之本质的认识”。中国的资本形成问题，“显然不是在静态上去探究它如何可怜的只是那一点资本”，而是“它的社会蓄积或资财，为什么不容易转化为资本”。显然，这种思考已超出单纯的金融制度构想，指向了更为深层的资本形成机制。至于如何提高中国资本形成能力，他却没有进行系统、深入探讨。可见，如何在利用外资的同时完善国内资本市场，学界讨论仍然停留在较为空洞的层面。
20世纪30年代以前，中国虽有金融市场，但无真正意义的资本市场。20世纪30年代中期以后，随着法币改革和外资引进力度的增大，中国近代资本市场略显雏形。这种现代意义的资本市场的起步，自然不乏金融界在外界影响之下的自身努力。时人注意到，“最近自金融实业界人士，积极提倡创设资本市场，俾社会游资，转变其历来之投机方向，工商业可利用内资，以谋发展，是交相为助，诚不失为今日我国金融业之正当投资途径”。中国资本市场既需要发行政府实业公债、实业借款、公债券，也需要借助国际资本市场，并充分利用外资。换言之，只有健全的国内资本市场，才可有效地利用外资;没有健全的资本市场是列强实行资本侵略的重要原因。有人曾有这样的感叹：
国际资本的吸收，是须靠资本市场来作媒介的，假使没有它，产业界无由以吸得外资。除非向外国直接大借债。在另一方，外资即欲投到中国产业中来，亦每苦于无门可入。所以，外资输入中国虽已是数十年来的事实，但是，中国的产业界，却从没有受到过他们若何的利益。他们对华投资，不过是做了他们支配中国的一种工具而已。
抗战期间，林维英用英文发表数篇文章，讨论战后如何完善国内资本市场制度，以更好地利用外资：
为了确保外国资本能够持续、大规模地流入，必须满足一定的条件。政府当局需要认真考虑和解决某些问题，并采取相关措施。除了保持汇率稳定和澄清政治前景这两个最基本的条件，以增强外国投资者的信心之外，还需要改进现代化金融机制和商业惯例。此外，需要进一步完善商业组织和企业融资方式，以及建立健全的法律机制以保护投资者的利益。非人格化会计控制的原则需要得到发展和普及，而不应仅仅在个别企业实行。然而，这很大程度上取决于资本市场的发展，以及企业证券的发行、承销和分销。目前，企业这一商业组织形式的应用有限，除了少数例外，企业证券几乎不为人们所知。
上述评论，表明时人也明了这样的道理，即国内资本市场的形成，自然离不开发行、募集中国外债的国外资本市场的拉动。外资对中国资本市场的形成与完善，有着明显的辐射效应。但是，这种效应能否充分发挥出来，则取决于中国自身的制度改造。胡寄窗认为，政府货币金融政策失当是造成国内资本市场困境的根本性内部制度因素。“战后中国资本市场更根本之困难尚不在于其量的方面，而在于其质的方面。抗战八年以来，政府在经济方面最大之遗憾，莫过于对物价问题未尽其最适当之努力，因为政府对物价失去控制，对通货之不能不增发之压力，愈感觉难于抵抗”。
在近代，外资输入的经济效益有限，却直接阻碍了中国现代资本市场的完善，其主要原因自然在于列强对华资本的控制以及中国政府始终缺乏积极利用外资的政策。中国在国际合作中获得外部资金的能力、民主政治的进程和政局稳定等问题，也开始受到时人关注。林维英曾在《太平洋事务》（Pacific Affairs）上发表长篇英文论文，较为充分地讨论了中国利用外资的能力问题。他对时人利用外资的讨论做了反思：“尽管人们普遍认识到外国资本将在中国的经济发展中发挥重要作用，但较少有人意识到外国资本的经济和有效利用取决于某些基本条件的存在。”他强调举债能力比偿债能力更为重要，但又不局限于此，而将中国政治、经济制度的全面更新视为国际合作的内部基础。作为货币金融领域的专家，他自然认为预算平衡与货币稳定是中国在战后融入国际经济体系的必要基础。同时，“商业组织和公司融资的方式必须得到改进和现代化”，否则将极大阻碍在中国的外国投资。对于国际经济合作，他更注重依托国际货币基金组织等机构，化解中国财政结构失衡困境，“实现收入和价格结构的根本调整”，并将国外借款用于货币体系的重建。在战后这一特殊时期，“货币稳定并非一个国家所能独立地实现，但基础调整工作必须从国内开始”。利用外资获得主动，关键在于要建立真正意义上的中央银行，并组建不同类型的国际投资公司，“充当产业和私人投资者之间的中介机构”。林维英的目标在于构建对外资具备强大吸附能力的国内资本市场，不过，他也只是提出一些原则性主张。相比于大多数学者拘泥于外资本身的阐发，林维英的视野显然要开阔得多。综而观之，在讨论利用外资的热潮中，国内资本形成能力、资本市场的完善并未受到学界充分关注，更遑论进行有效的制度设计。
三、 观念转变与政策制定间的背离
近代中国在讨论利用外资时的基本认识前提一直是经济利权问题，摆脱列强的控制是其基本特性。只是在中国国际地位提升过程中，这种认识呈现出某种弱化的趋势，不再成为反帝运动的催化剂。然而，对外资的警惕与排拒并不会因为学者和政治官员倡导利用外资而自然消退或消失。就外债而言，清末民初，经过带有强烈经济民族主义倾向的拒债运动后，关于外债的讨论或者争论逐渐失去其社会号召作用，而归于理性思考和设计。这种转变在民国时期也经历了起起伏伏的历程。一战后，随着民族主义的勃兴和新银行团垄断性体制的形成，外债又一度受到普遍谴责。20世纪30年代中期以后，国人关于外债对经济发展作用的认识，开始较为显著地影响到国家政策，只是产生的效应有限，外债规模甚至远不及内债。在外债问题上虽不断做出努力但又不断陷入困境的情况，迫使国人将目光转向更为根本性的因素，即中外之间的不平等经济关系。若从大的趋势而言，对合理借用外资的肯定越来越居于主导地位。无论是在20世纪30年代债务整理过程中，还是抗战后期开始的关于利用外资的讨论中，虽然摆脱了排拒或依赖这样较为极端的选择，但在政策层面和学者研究中，仍然存在不同程度的经济民族主义情绪，其中最为明显的表现是保护主义倾向。这种自我保护不仅局限于外债领域，还延伸到更广泛的外资领域。不过，这种保护主义倾向并非一种系统的保护主义经济理论和政策体系，而是利权思想在新形势下的自然延伸，或者说是很自然的表达。
1943年后，国民政府利用外资政策逐渐清晰起来，并表现出欢迎外资的积极姿态。1943年8月8日，宋子文在英国伦敦作欢迎外资的广播演说。9月，孔祥熙在国际经济协会成立大会发言中明确表示，“闭关自守之国家主义观念应为世界主义之观念所代替”。行政院8月11日颁布利用外资案，令相关主管部会启动修订、增订相关法令的工作，以保障在华外资的权益。同年，中央设计局在拟订战后复员计划时也明确主张，“外国资本之输入应予以鼓励与便利”。“战后中国因须从速完成工业建设、交通建设及水利建设等工作，迫切需要外资。在抗战初结束时，国内一般情形尚未臻完全安定，外人对华投资尤或不免犹豫。故对外资之输入，在不影响中国主权完整之条件下，应加以鼓励”。9月，国民党五届十一中全会通过《确定战后奖励外资发展实业之方针》，放宽对中外合办事业的限制，并对国营与民营企业向外借款做出相应的原则性规定。这一法案颁布后，经济部、资源委员会、财政部、交通部均给予了积极回应。《大公报》的评论认为，“利用外资将成为当前经建最重要课题之一”。
1943年9月，翁文灏向蒋介石呈报利用外资计划。翁的估计是第一期五年建设共需外汇约20亿美元，依战前汇率合法币66亿元。他提出4个原则：1.允许外国资本家直接合办，但其数量宜不使超过总额之半数，免受藩篱尽失之流弊;2.有关国家基础之基本工矿事业，于招致外资竭诚合作之中，仍宜保全本国控制之权，并避免私人主持之弊;3.外资合办事业所订契约及条款皆须经政府主管机关核准，方能有效;4.招致外股合办工业。
蒋介石在予以肯定的同时，认为关键是建立专门统筹机关和减少外资规模，“目前最感重要者，为筹设一对外接洽对内统筹支配之机构，盖战争结束为期非遥，战后建设必须于此时着手准备，此项机构应如何组织，拟交设计局熊秘书长草拟呈核”，“第一期五年计划规模数量应尽量缩减，至三分或五分之一，并另立虽无外资而能自筹经费之办法为要，或减少建设之项目”。1943年11月10日，蒋介石指示翁文灏和熊式辉：“对于利用外资建设经营事业之种类与名称以及依照商业原则估计逐年之纯利数目以拟订分期还本付息之办法，每一事业资本之筹备皆须照此会拟具体方案呈报为要。……此项方案可于将来正式公布，使外籍公司或财团乐于向我国投资也。”
国民政府相关部门在制订战后利用外资方案时，也持有蒋介石这种既欢迎又防范的想法。1944年1月，国民政府要求相关部门就战后奖励外资进行讨论，交通部即提出三点顾虑：
（1）以往交通事业借款每以该事业本身负筹还本息之责，致束缚其事业之发展进步，须予改正。
（2）过去利用外资建设铁路，常有约束路线及沿路矿业开发，妨碍交通建设损害主权之种种条款，应予纠正。
（3）利用外资发展国家建设应在整个计划中进行，不可各自为谋，纷乱步骤，反而减少实效，加重国家之负担。
在抗战时期及抗战结束后的一段时间里，制定利用外资政策主要偏重于利用外资的形式。1944年1月，外交、财政、经济、交通四部会拟战后奖励外资发展实业实施办法纲要草案中，较为系统地提出战后利用外资的四种主要方式：
（一）借款方式
1.我国政府向外国政府借款，外国政府仅居债权人地位。
2.我国政府向将来设立之国际经济合作机构如国际银行等借款，国际经济合作机构仅居债权人地位。
3.我国政府向外国商民借款，外国商民仅居债权人地位。
4.我国商民向外国商民借款，外国商民仅居债权人地位。
（二）合作经营方式
1.我国政府资本与外国政府资本合作经营实业，外国政府仅居股东地位。
2.我国政府资本与外国商民资本合作经营实业，外国商民仅居股东地位。
3.我国商民资本与外国商民资本合作经营实业，外国商民仅居股东地位。
（三）外国商民经营我国政府特许之投资方式
外国商民经营我国政府特许者，得单独投资，直接经营实业。
（四）发行债券方式
在外国金融市场发行实业债券，公开募集实业资金，其债券之持有人仅居债权人地位。
与过去实际情况相比，上述方式并无新意，只是突出了应将外资引入国营事业这一原则。
此外，为防范因外资输入而导致管理混乱，时人更强调管理机构的统一，认为“利用外资发展实业应有一统筹机构”。国民政府计划由财政部会同经济部、外交部、交通部、农林部、水利委员会、中央银行等有关机关各派代表组成委员会统筹运用，其重要职掌有：统筹利用外资之各项政策;审核有关利用外资之各种事业计划;核议外资之用途与分配;审核与外人合作经营之民营实业之营业计划及合作经营协约;审核利用外资各种经济建设事业之成绩等。各级政府或国营事业机关需用外资时，应由财政部集中洽商，不得自行向外国政府或私人借款。
1944年11月6日，国防最高委员会第148次会议通过《中国战后第一期经济建设原则》。在此基础上，1945年5月召开的国民党第六次代表大会通过《工业建设纲领实施原则案》，对利用外资的范围和方式做出更加具体的限定：“外资之利用可分下列四种：甲、债务（债券或借款），乙、股份（合资经营事业），丙、信用（以机器或技术方法归中国使用，约定分期付款办法），丁、特许经营。”上述文件对国有资本、民营资本和外国资本在战后经济建设中的地位、作用及各自的经营范围做了大致规定。从政策的延续性上看，其基本精神、基本内容与孙中山主张的发达国家资本思想和国有经济政策是一脉相承的。
从另一角度看，国民政府在制定相关政策时，表现出对国营企业的明显偏袒。在战后，国民政府利用外资的主要目标之一是扶持国营企业。出于对外部威胁的极度担忧和国家安全的严重关切，国民政府倾向于在战后延续战时统制经济政策，仍以国家资本主义为主，实行保护性关税，并利用外国借款，以期迅速实现中国的工业化。蒋介石在《中国经济学说》中指出：“中国久在不平等条约束缚之下，工业落后，不能够与工业发达的各国竞争，故在国际贸易方面必须采取保护政策;在工业的建设方面，必须采取计划经济制度。”对于这种侧重国营企业发展工业化的政策选择，西方人士一直将其视为可能阻碍对华投资的因素。1944年11月，陈光甫、范旭东、卢作孚、李铭、贝祖诒等人组成中国工商界代表团，出席在美国纽约州雷伊城召开的国际通商会议（International Business Conference）。他们在此次会议上对自由市场制度在战后的发展趋势有了更为明晰的认知，也希望借此机会扩大中国民营企业在世界的影响，欢迎与国际资本进行深度合作，但他们的努力并没有完全消解西方对战后中国强化国营经济的基本判断和担忧。
1945年1月，孙科在中国国际经济协会的演讲中指出，中国的战后工业化政策在美国引起不同反响。美国商会表示欢迎，并希望中国制定利用外资的法规，以便与美国工商界共同拟订投资计划。然而，《纽约商务日报》却表示担忧，认为这将会压制民营企业，使国营企业得到补贴，而民营企业将遭受重大损失。美国舆论的倾向是，中国只有采取自由经济制度，才能有效利用外资。然而，在国人看来，中国如采用英美式的自由经济制度，私人资本的积累将过于缓慢。因此，中国必须遵循民生主义原则，采取国营和民营并存的经济制度。为消除美国媒体及外界的疑虑，孙科表示：
国营民营将皆以公司组织之，经建原则上，亦有政府官吏不得主持国营事业，政府有监督之权而不得干涉之。以后国营事业绝不可假公济私，成为特殊阶级，更不能以国库弥补亏空，在平等原则下，作商务之竞争。且外国以科学管理，方法完美，外资工厂，将占优势，外资可消释此等顾虑。
这种表态，实难让美国投资者真正建立信心。战后美国对华投资，其目标是服务于对华外交政策和充分保障投资安全，而这种保障又与美国国内生产发展和增加出口联系在一起。华盛顿进出口银行总经理马丁（William McC. Martin）曾言，美国对外提供借款的目标是“在全球范围内重建高水平的生产和贸易”，这样美国才能“确保适度的出口水平，以维持高水平的国内生产和就业”。这是美国和其他欧洲国家逐渐推行的以进出口信贷为主的新模式。实际上，这种趋势在战前就已显露。
全面抗战爆发前，西方国家对华资本输出策略已悄然发生变化，更注重将贸易与投资融为一体，其中最为典型的方式是采用进出口信贷形式。1937年，美国华盛顿进出口银行总经理皮尔逊（Warren Pierson）访问中国，与国民政府铁道部展开积极对话。国民政府表示，中国计划建设铁路，希望开辟一条美国投资的新途径。皮尔逊回应称，美国进出口银行对南美各国的出口汇票采取半数贴现政策，对出口到中国的铁路材料，也可给予同样待遇。双方达成共识，美国将先行向中国出售机车、车辆等设备，若合作顺利，将进一步对中国铁路进行投资。然而，正当美国资本加速恢复对中国铁路投资之际，中日全面战争爆发，美国资本试图将中国变为其利益拓展领域的计划也因此暂时落空。
当时报刊对此曾进行报道与评论，并称之为中美合作的新方式。“进出口银行已予中国政府铁道部以财政之援助，俾购买美国机车与铁路一切设备，此为该银行在工业发展上与中国合作之开端。中国政府对此举表示欢迎。盖此举为中美合作之又一明证也”。孔祥熙也表示，“现在中国工业发展计划需要美国之机械以及其他物料，此种事实予美国制造家与国际贸易家以即时之机会。过去进出口银行与中国政府曾进行合作，棉麦借款即其一，其结果业已证明满意，对两国均为有利”。
《申报》还转译了美国政论家华德门（James K. Vardaman）的评论文章。该文介绍了孔祥熙与美方商谈的具体成果，如，国家进出口银行已允准资助中国购买美国机车及车辆，中国已向鲍尔温机车厂（Baldwin Locomotive Works）及美国机车公司（American Locomotive Company）订购机车20辆，价值为美金150万元。当然，作者将此视为中美政治合作的重要表现，“强盛而自主之中国为东亚唯一之和平保障，吾人对中国之努力，诚挚希望能克底于成”。余捷琼也曾对此表示赞同。他指出，商品的信用借款（Commodity Credits）对于借出与借入方均有利，借出方可以借此推销商品;借入方不仅可以获得所需物资，且可避免借款的“政治意味”。他认为，中国应顺势而为，确定输入信用保证制度，让更多的民营企业受益：
商人自国外输入重工业生产工具，但本身不能得国外的信用，在此情形之下，政府应即出而为之担保，到期不能偿付贷款，由政府负责归还。就我国环境，此种输入信用担保制度的确立，实至为必要。至政府为完成这种任务，可以特设国际商业信用担保局，亦可以由现设之中央信托局扩充，使之成为国内私人企业向国外取得信用的担保机关。
战争期间，国民政府在美国设立中国国防物资供应公司，注册地点在美国特拉华州，总部设在华盛顿，由宋子文负责。公司经办美国租借物资运往中国事宜，并聘请一批与美国政界、军界和企业界有密切联系的美国人，以争取更多的租借物资。1944年7月，中国国防物资供应公司撤销，改组为中国供应委员会（the Chinese Supply Commission），主要负责租借谈判和规划战后重建项目。中国驻美大使魏道明兼任主任委员，毛邦初、江彪、黄汲青、刘瑞恒、王国华、谭绍华为委员。毛邦初主持航空，江彪主持军火，黄汲青主持实业与矿业，刘瑞恒主持医药，王国华主持交通。美方认为，战后一二年是引入铁路设备的高峰期。如果铁路材料充分到位，中国可以在两年内重建所有旧铁路，并新建2000公里铁路。只要具备有效的融资手段，美国的钢铁工业和铁路车辆设备生产能力完全可以满足所有这些需求。美国建议的设备信托证书或债券是对外国买家最具吸引力的投资，也是从美国大规模购买铁路车辆的最有效手段。
然而，这种新投资模式的实践却无法摆脱美国对华政治控制目标的限制，更无法建立起美国对中国资本市场的信心。抗战结束前，美国改变了所谓现实主义对华援助态度，将援助与战后对华控制连为一体，希望中国为其资本输出提供稳定的市场。更重要的是，自战争后期开始，美国一直对中国利用外资政策缺乏足够的信心。1943年，一些美国外交官就担心，中国各界对利用外资的热议掩盖了民族主义支配下对外资的抵触态度。这些欢迎外资的舆论确实“抵消”了民族主义的影响，并在表面上安抚了外国投资者，但这只能说明官方政策对舆论导向产生了相当大的影响。他们对国民政府将利用外资作为壮大国有经济的工具尤为不满，认为近年来国民政府持续加强对工业的垄断和控制。“预计国民政府会以关系国防为由，将重工业留给自己，而将不适合政府运作的轻工业留给民营企业”。他们担心这种控制会招致民营企业家反弹，“他们在战时无力阻止政府对其领域的侵占，而他们可能会在战后和他们返回沿海地区后变得更有发言权”。一些美国公司也表示，国民政府相关政策中的一些条款会让美国投资者非常不安，他们担心中国法律法规的解释中有“90%的误差幅度”。言下之意，有法不依，会成为美国资本输入中国的最大障碍。“看来，应提议在中国投资的美国公司最好选择能够适应政治趋势、有能力的代表”。
此后，国民政府拟订的利用外资方案，也充分体现了偏重国营经济的趋向。战后国民政府未遵守战前制定的《中国战后第一期经济建设原则》和《确定战后奖励外资发展实业之方针》，肆意扩张国有资本，扶持和强化国有经济。国内不少报刊纷纷撰文抨击政府当局出尔反尔，采取抑制民营企业、发展国有大企业的经济政策。这种政策执行过程的扭曲，必然会影响利用外资政策的全面落实。美国工商界更是以“独占”相责，不满于没有为美国私人投资开辟通道。从一般原则上而言，美国更希望中国实行自由市场制度，而国民政府的做法显然与此背道而驰。从利用美国资金的渠道而言，中国因为战时获得美国政府提供的大量借款与援助，对如何鼓励私人在华投资并没有多少兴趣，也没有做相应准备，而仍将希望放在美国政府提供的借款上。但是，战后美国能否直接向中国提供借款或援助，必将受到国内政局、国际环境的制约，即使能提供，在规模上肯定远不及战时。战后，美国政府仍以对华援助作为其操控国民政府的主要政策工具，因受到各种因素的掣肘，援助问题往往陷于冗长的谈判交涉之中。尽管国民政府对战后利用外资一直持有乐观态度，制订了一系列庞大的借款计划，实际情况却未能如其所愿。以1945年的外债交涉为例，尽管美国在原则上同意提供20亿美元的借款，加拿大也答应提供2亿美元的借款，但实际取得的债款及购置物资与预期相差甚远，国民政府仅从美国和加拿大分别借到6000万美元的外债。此外，美国进出口银行对华借款中，除美棉借款和铁路材料借款外，其他如购买发电机、购船和采煤设备的借款等，均未能全额执行。同时，私人投资也没有成为战后美国对华输出资本的主要方式，其所占比例有限。有学者估计，1948年美国在华投资总额为14.1亿美元，这个数额包含战前和战时的美国在华投资。1948年已是战后第三年，按吴景超、翁文灏的期待，这三年美国在华投资应在30亿美元左右。若扣除战前和战时投资，其间的差距可想而知。在14.1亿美元中，政府借款所占比例高达72.7%。从表2还可以看出，被寄予厚望的美国战后在华投资，在外资总额中所占比例虽居首位，但并不比业已没落的英国高出多少。这或许就是现实状况与学术界的乐观预期之间的落差。
因以政府借款为主，金额有限的外国对华投资进一步造成官僚资本的膨胀，私营工商业遭受严重打击，同时也给美国私营厂商扩大对华贸易和投资制造了巨大障碍。建立于国民政府强权之上的庞大国有资本体系，阻碍了资本市场的构建。尽管各界对外资的引入有所期待，但实际效果却不尽如人意。国民政府政治腐败的加剧和统治能力的下滑，进一步恶化了利用外资的制度环境。
余论
反思抗战后期利用外资，尤其是利用美国资金的舆论热潮，可以窥见其喧嚣背后的苍白及理论与政策之间的严重背离。从经济思想层面而言，学术界和金融界对战后利用外资的倡导显得急功近利，学理性、可操作性均不充分，缺乏在宏观经济政策层面对负债经济的明确导向，同时对外资的过度关注导致对国内资本市场发展的忽视。对于如何构建国内资本市场，更是缺乏深入的理论探讨和制度设计。
资本市场的完善与否，不仅取决于可供资本的规模，更取决于资本的成本。这不仅影响国内的资本形成能力，且直接影响获得外资的能力。近代中国不仅存在长期的观念更新过程，也存在曲折的制度变迁历程。在某种意义上，学界对资本市场如何在结合中国国情基础上与国际接轨有更系统的思考，而近代利用外资规模有限及其与国内金融机构联结并不紧密，导致国内资本市场在转型过程中仍呈现较强的封闭性和滞后性。
从制度层面而言，外资与国内资本市场存在此消彼长的联动关系。这是外资作为载体对中国经济制度产生影响的最核心部分。西方金融制度和融资理念借助外资影响了近代中国资本市场形成的历程，其作用未必表现为阻滞，但辐射效应并不明显。其关键因素在于，近代中国在对待外资时常常陷入片面、孤立，受民族主义情绪的指向所左右。要么排拒，将中国置于列强的对立面，连带拒绝外资输入;要么依赖，无论是自己置于依附列强之下，还是自许为“四强”之一，将外资输入视为中国经济发展最为重要的支柱。这种偏向，最主要表现在对国内资本市场的忽视，缺乏对资本市场进行整体性、内外关联的思考与设计。鉴于学界与政府在理论、政策导向上难以达成共识，加之有效利用外资的机制尚未形成，对外债欲拒还迎的心态一以贯之，经济民族主义意识仍然成为中国利用外资的心理障碍。这既有合理性的一面，同时也使得关于外资的讨论难以进入常态化的学理层面，也无法推动政府形成明确的政策导向。
抗战后期关于利用外资的讨论，貌似热闹，但在理论上的建树实为有限，不足以为政府如何有效利用外资提供有力的理论支撑。报刊上之主流言论与政策制定者的导向存在严重偏离，完全在两条轨道之上，难以合流。观念转变并不能促成相关制度的落地，这就要反思观念转变是否确实具备引导意义。抗战后期看似成为学界研究、舆论关注焦点的利用外资问题，仍被置于价值判断的标靶之上，对是非的判断，显然高于具体制度的设计。金融制度和资本市场的构建，则处于初始阶段。如此，抗战后期对利用外资的热议与抗战结束后利用外资实践上的冷清形成的鲜明对比，就可以得到合理的解释。
▲作者：马陵合，安徽师范大学历史学院教授
来源：《抗日战争研究》2024年第1期，注释从略
责任编辑：钟思宇 最后更新：2024-05-04 14:37:18
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