陈甘霖 ：废约后的纠葛：抗战胜利后国民政府对天津英租界的接收
2024-11-07 09:06:01 来源：《抗日战争研究》公众号 点击： 复制链接
内容提要
抗日战争胜利后，天津英租界的接管问题浮上台面，其本为落实1943年《中英新约》的重要环节，但时空背景的转换令中英两国有截然不同的利益诉求。国民政府希望尽快接收租界财产，确立符合本国国情和法律体系的制度，英国政府则将维护界内侨民利益作为第一要图，主张延续租界既有管理模式，并及时兑现工部局退职员工的各项权益。双方的矛盾贯穿天津租界清理委员会筹组与工作全程。由于缺乏基本互信，财产接管与债务结算工作未能如期完成，即便英国驻华大使馆与国民政府外交部直接介入，亦未得要领。国民政府接收天津英租界的艰难历程，从一个侧面反映出不平等条约的废除，既不意味着租界问题的终结，亦不应视之为中外居于平等地位，反而引发更深层次的外交纠纷。
关键词
《中英新约》 天津英租界 清理委员会 中英关系
抗战胜利后，恢复沦陷区的社会秩序，有效接收日伪财产，成为国民政府的重要工作。此问题纷繁复杂，针对不同的地域和对象，工作方法截然不同，其中特点最为鲜明的，当属外国人在华租界的接收。与一般沦陷区不同，租界在抗战前并未受国民政府的直接统治，反因治外法权的存在被列强视为禁脔，是商业发达、外侨集中的辐辏之地，各方利益盘根错节。从1943年开始，各同盟国出于反法西斯战争的共同需要，相继与中国订立新约，废除在华特权，法理意义上的租界不复存在。但作为一个规章制度与中国其他地区迥然有别的特殊区域，过去租界工部局遗留的各项官有资产和债务，仍有待进一步廓清，而战后国民政府的直接介入，也势必冲击外侨在华利益，中外代表的多轮折冲势所难免。与战败国相比，同盟国往往以国家实力为后盾，在对华外交上更能发挥主观能动性，并占有极强的话语权。作为国民政府接收租界的法律依据，新约自身也有权利和义务两个维度，国民政府在收回租界行政管理权的同时，也需承担既有的义务，两者相互制约，更加凸显此问题的复杂性。职是之故，租界的接收工作有其独特历史经纬，且易受外力干预，是检验废除不平等条约后中外关系发展状况的试金石。
回溯过往，学界对国民政府接收工作的研究，主要侧重于对战败国财产及侨民的处置。受战时同盟与平等新约等因素的影响，现有研究多视同盟国权利的转让为不言自明、顺理成章的善后工作，未注意条约文本与实际执行过程中的巨大差异，故而对英美等国类似事项的专题研究较少，其中关于接管英租界的个案分析，尚付之阙如。不同于公共租界由列强共管，天津英租界作为英国在华规模最大的专管租界，一直拥有较高的行政自治权，其接收问题关系中英两国邦交至深且巨。有鉴于此，本文将天津英租界作为切入点，结合天津市档案馆、台北“国史馆”及英国外交部相关档案，通过考察国民政府清理天津英租界官有资产和债务的历史过程，窥探战后中英关系及国民政府收回国家主权的复杂面相，以求教于方家。
一、 国民政府接收租界的方案
天津英租界于1860年12月开设，后经过三次扩展，总面积约6149亩，在天津九国租界中设立最早，发展最为繁荣。太平洋战争爆发后，为鼓舞中国军民抗战士气，巩固反法西斯同盟关系，中英双方于1943年1月11日在重庆签订《中英关于取消英国在华治外法权及其有关特权条约》(以下简称“《中英新约》”)。该条约第4款明确规定，将英国在天津和广州的租界之行政与管理权归还中国，但也要求中方必须厘定专门办法，履行租界既有的“官有义务及债务”，“并承认及保护该两租界内之一切合法权利”。对国民政府而言，《中英新约》的签订有废除不平等条约和巩固中英同盟的双重意义，其在舆论界产生的积极反响，亦可作为形塑政权合法性的重要来源。蒋介石更是将此视为“国运转移的枢纽”，标志着中华民族迎来“雪耻国强，获得独立自由的非常时代”。彼时正值抗战紧要关头，国民政府退居西南一隅，沦陷区的租界为日军所占，《中英新约》的象征意义远大于实际意义。不平等条约的废除，固然对中英关系的正常发展具有正向作用，不过战后租界接收工作的具体方法，并未在条约的文本中有所体现。
直至1945年9月，国民政府才考虑由外交部委派专员协同天津市政府接收租界。在制度层面，国民政府在《中英新约》既有基础上，于1945年11月颁布《执行收回法权各约须知》，其中第4节提出“最好组织一清理委员会，有必要时可请英国派员列席说明。俟将官有义务及债务并所谓一切合法权利调查清楚后，再行厘定办法”。与之配套的《租界及使馆界官有资产与官有义务债务清理委员会组织规程》于11月24日发布，秉此意旨，上海、天津、广州、汉口、厦门、北平六地租界分别筹设官有资产与官有义务债务清理委员会(以下简称“清理委员会”)。各清理委员会设主任委员1人综理会务，由当地市长担任;设委员5—7人，由国民政府行政院指派“法律专家及熟悉租界、使馆界”的人员充任;设主任秘书1人，依照主任委员的指令处理日常会务;此外还设有秘书及办事人员若干人，“各承长官之命办理应办事务”;委员会人员均应以兼任为原则，只有在必要时才酌情考虑聘用专任人员。清理委员会主要处理三大问题，第一是审查并确定各租界及使馆界内应移交予国民政府的官有资产与官有义务债务;第二是协助接收机关接收租界、使馆界内的官有资产，第三是拟定担任并履行官有义务债务的具体办法，呈请行政院核准施行。
在具体工作方法上，租界内公有资产的处置备受关注。由于政权更迭和行政管理机构的多元化，即便同为公有财产，其所指涉的对象也截然不同。工部局作为天津英租界内最高行政机构，是租界内许多公共基础设施与大型企业的所有者，其余财产，部分归英国政府所有，部分是沦陷时期日伪政府所置办。针对这三种不同情况，清理委员会采取不同因应措施。对于工部局所有之资产，“应点明清册，对照物品之数量及状况先行接管，其债权债务关系留待清理委员会清理”;直属于英国政府的财产，“应于证明属实后，准其继续保有”;日伪政府占有之资产，除全国性事业依照《上海区敌伪产业处理办法》办理外，“由主管市政府接管，缮造清册，呈报行政院核办”。工部局财产与英国政府财产在实际清理过程中极易混淆，为防止有人行冒名欺诈之事，清理委员会将资金来源作为唯一区分标准。由英国政府出资经营的产业不予移交;由工部局出资经营的产业，被视为租界官有资产，由国民政府接管，工部局与英国政府合资经营的产业，亦由国民政府接管，但应按照英方出资额度，保留其相应的股份。
租界内外侨的私有财产虽然被视为合法权利应予以保护，但在实际处置过程中往往与日伪产业相混淆，而英国政府也数次要求中方保证其收复界内合法财产的权利。为呼应这一诉求，国民政府规定英国侨民所有之资产，如在接收租界时仍在原主手中，应准其继续保有。若被日伪强占，则由原业主递交所有权证明，或由英国领事馆代为证明，审查合格后交还原主。不过由英商出让给日伪政府，或由英商冒领的日伪产业不在此范围内。
在清理委员会的人事任用方面，天津市政府依据自身实际情况，对原有规程中的组织架构进行调适。市政府外事处处长杨豹灵认为，接收租界问题“关系国家权益至深且巨，必须擘划〔画〕周详”，决非少数兼任人员所能胜任，清理委员会事务繁杂，亦不应被视为骈枝机关。有鉴于此，至少需要聘请三位语言能力强的专任秘书，以掌管租界财产清理之责。除此之外，由于英租界曾发行大量公债，需任命会计专员加以清理。1946年4月3日，天津市政会议第27次例会经过充分讨论，通过《天津旧英法意租界官有资产与官有义务债务清理委员会组织规程》，清理委员会下设三科，各司其事，英租界清理事务由第一科负责。而从委员名单来看，天津市市长以精谙法律并熟悉租界情形的专业人士作为选拔标准，最终确定杨豹灵、徐端甫、陈亦侯、章元群、张章翔、陈锡三、裘世廉7人为委员，其中绝大多数为天津政商界名流，且十分熟悉涉外事务，徐端甫更是担任过天津耀华学校董事长和国际救济委员会委员等职，履历十分丰富。
二、 清理委员会英籍顾问的设置
《中英新约》的签订被国民政府视为战后收回租界主权的张本，不过在英方看来，接收租界乃双边协商问题，而非由中国单方面决定。早在1942年底，英商中华协会(China Association)即向英国外交部建议成立中英联合委员会，专门处理租界接收过程中的各类复杂问题。不过，当时适值反法西斯战争的关键时期，英国外交部不愿节外生枝，只表示在条约文本中纳入筹组联合委员会的条款并不现实，于战后交接工作来临之际才有可能实施。1945年3月，战争形势逐渐明朗，如何在战后维护既得利益，成为英方对华交涉的重要目标。为回应本国在华行会团体的利益诉求，英国外交部草拟了一份备忘录，内容涵盖租界内发电厂、自来水厂、码头等公共财产的接收问题。该文件指出，由于《中英新约》对国民政府应承担的官有义务界定尚不明晰，再加上中国军队重新占据租界带来的不确定性，英国人在华权益恐遭受不公正对待。为防止此类情况发生，应设立一个联合委员会，以应对条约文本未做出规定的复杂问题。这一主张与之前英商中华协会的观点若合符节，英国朝野对积极干预租界接收问题的态度渐趋一致。1945年9月17日，英国外交大臣贝文(Ernest Bevin)在伦敦会见国民政府行政院院长宋子文，借此机会首次提出关于落实《中英新约》的程序问题。贝文表示，中方既已同意在接收租界官有资产的同时，承担既有的官方义务，那么英国外交部有必要了解国民政府对上述问题做出的具体安排，包括维护工部局职员在内的英国侨民利益。
1945年11月国民政府行政院颁布的清理委员会组织规程，显然未反映英方诉求，仅规定在清理委员会开会时，外籍人士在必要时可以列席以备咨询。1946年1月16日，英国驻华大使薛穆(Horace James Seymour)向国民政府外交部部长王世杰提出抗议，指出有关租界接收办法与《中英新约》精神不符，英方认为在未经关系各方充分协商的情况下，条约并未赋予国民政府单方面接收租界，以及对租界官有资产和义务债务进行评估的权力。英方进而要求双方筹备联合委员会，外国成员应包括原工部局和其他行政部门的代表。委员会的职责是确定租界转让细节，就官有资产与义务债务的评估工作达成一致意见，如若存在分歧，应提请高级机关解决。在此基础上，中英双方应签订正式的租界转让协定，以便更好地界定国民政府在接收租界时的权利和义务。此外，英国驻美大使伍德(Edward Frederick Wood)还就此事与美国国务院沟通，后者决定在此问题上与英方保持协同步调。但在王世杰看来，租界已基本从敌伪手中收复，再续行补签转让协定已无实际意义，清理委员会研议相关问题时允许外籍人士列席，亦可视为对外侨权益的保护，无需节外生枝，遂于1946年2月8日复电薛穆，明确拒绝了相关提议。
薛穆对国民政府的回应感到失望，不过考虑到中方对诸多公有财产的清理尚需英方协助，此问题仍有转圜余地，因而于1946年2月16日致电英国外交部，主张继续抗议中方的单边行动。英国外交部对此表示肯定，同时指出，鉴于租界问题的敏感性，国民政府在原有立场上的任何退让都会令其感到颜面尽失，反而不利于谈判的平稳推进，故而采取一种柔和的手段，谋求对租界清理工作非官方但实质性的参与，是较为稳健的做法。相较于领事团主导筹建联合委员会，派遣富有专业知识的英籍顾问参与清理工作，外人干预的程度有所减弱，又可借此反映英侨重要利益关切，成为英方对华交涉的主要目标。3月30日，英国驻华大使馆法律顾问莫肃(Allan George Mossop)与国民政府外交部条约司司长王化成进行非正式协商，要求在清理委员会中安排英籍顾问，人数应与中国委员相同。在此基础上，英国驻华大使馆于4月16日致电国民政府外交部，承认国民政府对租界的行政管理权，且不再要求修改清理委员会组织规程。但是，电文亦强调由英国驻华大使馆选派的外籍顾问应全程参与租界接收工作，对清理委员会议决的相关事项具有否决权，被否决的事项由英国驻华大使馆与国民政府外交部磋商解决，在财产及义务债务评估工作结束后，中英双方应通过正式换文对诸项决议予以落实。
排除外界干扰，捍卫国家主权固然是国民政府在处理租界问题上的重要目标，不过尽速完成清理工作，处理战时遗留的各类中外纠纷，亦是重塑战后城市秩序的关键所在。由于英方态度较此前有所软化，不再将签订正式转让协定作为清理租界的前提条件，国民政府外交部权衡利弊得失，决定采纳莫肃的建议。然而针对清理委员会外籍顾问名额问题，中英双方仍然存在较大分歧，英方在谈判中尽力扩大外籍顾问名额，希望能够达到与委员会中国成员等额的状态。这一提议并不能为国民政府外交部所接受。王化成在与莫肃就相关问题进行交涉时指出：“在清理委员会运作过程中产生的决议，只有当外籍顾问和中国委员均表同意的情况下才能通过，此机制业已确立，无论外籍顾问名额多寡，均可发挥重要作用……而在天津和广州英租界，一名外籍顾问已足可应付各类事务。”双方针对这一议题在4月数度磋商，各执一词，未能达成共识。
为避免此问题久拖不决，国民政府外交部决定采取突击战术，将自身研拟方案上报行政院，获得通过后于6月6日单方面通知英方，将清理委员会的英籍顾问人数限制在1名，造成既成事实，迫使其就范。英方对此不以为然，决定采取相同策略予以反制。英国驻华大使馆参事华麟哲(Geoffrey Wallinger)于6月18日复电国民政府外交部，要求审慎评估原有方案，并允许英方可以根据实际需要提名顾问。国民政府对此不置可否，英国驻华大使馆遂于8月12日宣布将提名3位顾问对清理工作，并表示为提高谈判效率，英租界相关问题应由中英两国政府指定代表单独谈判解决，法国、意大利两国租界事务不得掺入其中。在解放战争的大背景下，对天津市内租界实施部分军事管制的需求日益迫切，例如第十一战区司令长官孙连仲意图接收天津英国兵营，但因其产权归属不明，一直存在很大争议，亟须清理委员会审查确定。由此衍生出的一系列纠纷，不仅不利于巩固邦交，反而会侵害社会秩序。从现实层面考虑，国民政府不得不做出妥协，于8月21日致电英国驻华大使施蒂文(Ralph Stevenson)，同意英方所提要求。英国驻华大使馆最终提名安德鲁(J. A. Andrew)、哈尔通(M. C. Halton)和甘悌(P. H. B. Kent)作为清理委员会顾问，其中安德鲁是英国驻天津领事馆的工作人员，哈尔通是受雇于汤生公司(Messrs. Thomson﹠Company)的会计师，甘悌曾是天津外侨中颇有名望的律师，亦曾常年任职于工部局。9月17日，国民政府外交部致电天津清理委员会，电请正式加聘英籍顾问，相关工作步入正轨。
外籍顾问进入清理委员会工作，意味着租界接收工作中双边协商架构的形成。国民政府迫于外交压力，在不变更原有清理委员会组织规程的前提下，承认英国驻华大使馆拥有顾问的选派权与顾问对清理工作的否决权。该方式虽可凸显国民政府处理涉外事务时谨慎的态度，但也在一定程度上令其丧失接收租界的主导权。清理委员会的法律顾问徐士浩对此表示忧虑，在他看来，经此变更，该委员会实已成为中外合组，外籍人士名为顾问，乃有否决权，其职权实际在任何委员之上，此后与虎谋皮，难免流弊滋生。与国民政府积极收回国家主权的意图相对，外籍顾问则将清理委员会视为反映英侨利益诉求，尽最大可能维护租界原有制度的依靠。甘悌依据多年在工部局任职经验，广泛搜集各方意见，撰写关于天津租界英侨利益诉求的备忘录，其内容十分丰富，涉及英租界接收过程中可能关涉的各方面内容。1944年7月7日，甘悌将此文件呈送英国外交部参阅。1946年9月，甘悌被正式聘任为清理委员会外籍顾问，其备忘录内容较之前有所补充，细化成19号说帖，是英国对华交涉的立基点。而日后中英围绕财产及债务问题的交涉，也以备忘录中的内容为主轴推进。
三、 财产接收过程中的冲突
依照清理委员会的既定规划，从1946年9月开始，中英正式进入清理租界诸项问题的实质谈判。其谈判程序，大致按照定义官有资产、审核资产详细内容、审定债务与义务、规定私人房地产办法的顺序执行。
在财产接收事项上，租界兵营虽被归为英国政府公有财产，但其存废问题一直存在争议，中英双方对此也有多轮外交谈判。起初，国民政府认定英租界内的兵营土地合法契据系英国政府按通常形式所保有，应确认有效，不必再经审查。1947年1月，清理委员会在清丈土地时，提出英军兵营建造时并未依照工部局规定，其围墙侵占了马路用地，应照章让出。不过，由于当时美军正占用兵营，此意见无法落实，只得暂时搁置。5月29日，天津《益世报》称，驻天津美军正陆续撤出，市政府正研议英国兵营的改造方案。为防止中国军队强征兵营事件发生，英国驻天津代理领事富兰克林(A. A. E. Franklin)一方面与天津市政府进行交涉，要求未经前业主同意，各机关不得征收英国在津任何公私财产;另一方面联系美国海军陆战队长官，请求其在撤离时将兵营直接交付英国驻天津领事馆，并委托天津本地的英国地产开发公司派专员看管。
然而，此种处理方式无法从根本上解决问题。英国驻华大使馆蓝来讷(Lionel Henry Lamb)对此表示担忧，因为兵营虽划归政府产业，但不同于使领馆，无法在因特殊情况而产生的土地征用和军事管制中取得豁免权。1947年6月，国民政府在平津地区的城防压力逐渐升高，国防部陆军第二军司令部以加强天津防御工作、扩编队伍致使营舍不敷为由，向外交部申请暂借英国兵营作驻兵之用。天津市政府担心此举引发外交纠葛，对是否依照《戒严法》征用英国政府产业表示疑虑，“而英方对于该项营房，唯恐被占，迭次来文，异常重视，似无轻易拨借之意”。为使双方关系有所缓和，1947年6月11日，美国海军陆战队上校大卫·李(David. Li)建议富兰克林与天津市政府达成协议，租用兵营暂作培训民防团的训练班，招收3000名学生，按月收取租金。天津市市长杜建时的想法与之类似，在他看来，为避免以军事管制为名强制征收，不如将兵营出租给天津市政府所辖学校或慈善机构，政府则协调其余房屋供中国军队驻扎。这一提议最终被英方接受，1947年6月28日，租用合同正式签订。
关于英国兵营土地登记面积问题，双方亦存在分歧。天津市地政局在进行新的一轮土地清丈时，很大程度上依靠1926年工部局整理的地契来划定范围，而英国驻天津领事伯德特(S. L. Burdett)则希望以战后各产业布局现状为据。对此，两方多有争执，未能达成共识，英军兵营部分建筑物占用马路的问题亦始终未能解决。租界兵营的存在是列强在华驻军的象征，就法理而言，可视为侵犯中国领土主权的行为。即便如此，兵营问题也并未在《中英新约》的条款中有所体现，反而因其英国政府不动产的性质受到保护。这也使国民政府在对英交涉中无据可循，陷入被动。
除政府所有财产外，清理委员会英籍顾问还提出“前英工部局内有若干院所，因其具有官有性质或半官有性质而可能被认为工部局之资产者”，应予以区别对待，实质要求国民政府依照私有财产原则办理。此种案例在英租界内不胜枚举，与界内特有的保管团制度密切相关。工部局在管理租界过程中采用信托方式，将界内公共机构和相关产业交给特定托管人，双方签订委托协议，托管人多为英侨中财力雄厚且颇有名望的人士。保管团制度作为英租界一种独具特色的管理模式，使得英侨有机会参与社区公共事务管理，且多处于支配地位。委托协议涉及的许多内容，与清理委员会工作范围重叠。正因如此，最大限度继承此种托管制度，维护托管人的既有权益，成为英籍顾问极力想要达成的目标。
关于保管团的处置问题，中英双方无论在产权性质，抑或在未来管理模式层面都存在分歧，英文学堂问题就是其中的典型案例。为确保英侨教育的独立性，清理委员会英籍顾问坚持要求天津市政府以工部局过往所签委托协议为标准，给予英文学堂补助和优惠政策，包括各项津贴和特殊经费在内。但就中方立场观之，若依此行事，“则英方无异干涉中国之教育及财政诸问题，致使分裂中国行政主权之完整”。中方委员因而坚持学堂应予接收，英国人如拟继续办理学校，须“经中国政府准许，并在教育部注册”。此种态度，也与国内舆论界“收回教育的租界”及推动“外侨华化运动”的主张相契合。对于此问题，曾出现过中英合作办学的呼声，不过伯德特坚持将聘用外籍职员和采取西化的教育管理模式作为前提条件，故而未采纳此项建议。在产权登记问题上，清理委员会与英籍顾问亦有龃龉。中国法律专家认为，英文学校由保管团管理，仅为工部局行政上之便利，并未改变其公有性质，工部局协款的不断发放，显然与其私立学校的自我定位不相符。国民政府接收租界后，现有制度架构并未给委托协议的存续预留空间，故而天津市地政局拒绝以托管人的名义登记财产。此事只得搁置作为悬案，留待英国驻华大使馆与国民政府外交部直接协商解决。不过，直至平津战役结束，亦未有定论。
保管团制度不仅形塑着租界内特殊的教育模式，还对各类体育和休闲娱乐场所的建设产生影响。十七号路球场在过往委托协议中被定义为国际性质的运动场，专供英侨各类体育俱乐部训练之用，对华人使用有严格的限制条款。依照清理委员会的意见，此球场应改为天津市运动场，为便利英侨起见，由该场馆管理员指定场内一部分归英侨使用，但实际所有权已移转至天津市政府。英籍顾问则坚持产权应归保管团所有，该场馆以往地位不容变更，谈判陷入僵局。至于民园、维多利亚花园和耀华学校的产权问题，中英两国虽达成共识，但实际情况则是英国托管人已无力经营这些场所。即便如此，英方的部分主张仍能够落实。以维多利亚花园为例，英方促使国民政府将其作为公园向公众开放，但要求保持花园中英国纪念碑的原状，使得英侨得以继续享有致敬英国纪念碑之便利。
至于依照条约应行收回的工部局公有财产，清理委员会尽管表示在确保所有权归属天津市政府的前提下，会尽可能兼顾英侨的利益诉求，但与英籍顾问的预期目标仍相去甚远，这在工部局医院的改建问题上体现尤为明显。清理委员会提出中英合办的原则，院长及主任护士以拥有外国学校证书的中国人充任，此外专门划拨若干床位供英籍病人优先使用。但是，甘悌坚持要求医院中应有英籍医师和护士参与其中，否则与中英合办的原则不相符合，另须划拨隔离病院交由英侨管理，以备不时之需。伯德特向天津市政府提出上述要求，但未如所愿，遂联合美国驻天津领事史密斯(Robert L. Smyth)共同出面，以筹组国际医院为名，向天津市政府施加压力。杜建时迫于压力，仿照英国兵营的处理模式，于1947年12月13日允诺将隔离病院出租，作为国际医院专门服务于英美侨民，方才解决该问题。
文教卫生设施关乎英侨切身利益，码头经营权则与战后天津商贸秩序的重建息息相关。太古集团、怡和集团与工部局关于海河码头的租用契约于1928年签订。由于条文中诸多内容与中国现行法律相悖，清理委员会为维护国家主权，虽承认期满前两公司对码头的使用权，但以中国民法规定租期不得超过20年为由，否定其到期续租权，“又租约所载公断办法引用英国法律一节，亦主张应有合宜之修正”。英籍顾问认为码头续用关乎英国在华航运贸易，态度异常强硬，坚持将履行既有租约作为《中英新约》所规定官有义务的一项，国民政府不得单方面否决。由于两方各执一词，此问题只得被搁置，交由国民政府外交部与英国驻华大使馆直接交涉解决。
中英关于码头续用问题的交涉，本质上是租界内土地永租权问题的延伸。作为带有国际条约性质而由外国人独享的一种特权，永租权长期受到中国政府和列强暴力的双重保护。然而与英国在华兵营问题类似，《中英新约》中关于外国人在华不动产问题的条款并未明确剔除此项特权，反而对过往英国侨民或公司持有之不动产永租契或其他证据予以维护，其第5条第2款要求中国官厅在换发新所有权状时，“应充分保障上述租契或其他证据之持有人与其合法之继承人及受让人，并不得减损其原来权益，包括转让权在内”。英方充分利用这一点，将原有永租权存废问题转化为条约与国内法的优先权问题。此外，由于国民政府在过往收回汉口租界时并未对外商租用码头予以限制，援例既开，使交涉愈发窒碍难行。
对于码头续用问题，无论是于契约期满后强行收回，抑或一如既往允许英商续租，都无法根本解决问题，其产生的负面效应亦难以估量。为最大限度管控分歧，国民政府外交部与行政院充分协商后，决定采取折中的方式处理。1948年12月23日，国民政府外交部致电英国驻华大使馆，表示愿意依照《中英新约》，承认太古及怡和两集团对海河码头既得租赁权利，同时指出，因情势变迁，租界管辖权移转于国民政府后，原租约赋予英国驻天津领事依照其本国法律仲裁中外纠纷的角色，显然不符合中国法权独立的现况，应予以剔除。至于续租问题，则采取灵活方式，由原承租人与天津市政府另议条款修订。当时平津战役激战正酣，即便提出另立租约的建议，亦无法落实。
总之，租界财产接收过程中的种种乱象，恰是《中英新约》不平等性质的集中显现。行政与管理权的移转绝不等同于外国人在华特权的废弃，由于双边条约文本并未对“官有资产”“外国人在华合法权益”等概念加以明确界定，为后期条约执行过程中的多元解读预留了空间。英方恰恰利用这一漏洞，在各项议题上与国民政府针锋相对，使得相关问题久拖不决。
四、 债务结算过程中的分歧
在租界财产接收谈判进行的同时，相关债务结算交涉也在紧锣密鼓地推进，其核心问题是工部局退职人员权益的兑现。太平洋战争爆发后，被解职的英籍工部局职员失去收入来源，英国政府不得不暂时担负起支付其薪资的义务。不过由于经费拮据以及统计工作困难等客观因素，效果远不如预期，每月提供薪金的上限仅为40英镑，且此批款项仅属于临时垫付，这对生活困窘的职员来说，实乃杯水车薪。抗战胜利后，天津市政府虽曾吸纳部分工部局旧有警员，但聘用程序十分严格，受聘任不仅要上缴原有证件及支薪证明，其学历亦须经主管教育机关核准。
支付战时职员积欠各类薪金待遇，本为工部局的基本义务，但在《中英新约》签订后，该项义务自然而然地被转移至国民政府。此问题绝非限于天津一域，上海清理委员会也面临同样困扰。为避免分散交涉，致使标准不一，两地委员会在协商后决定采取相同因应措施，其法律依据主要是国民政府于1943年11月6日公布的《公务员退休法》。该法案规定“背叛中华民国经通缉有案者”，丧失领受退休金权利。除此之外，市政府对工部局退职人员薪金偿付，要以政府财力能否担负为准。抗战结束后，中国国内经济凋敝，法币贬值，地方政府财务危机已到罗掘俱穷的地步。以上海为例，如若满足工部局职员需要，唯有将市政府税收专供于此，且三四个月的税收尚不敷应用。对于偿付日期的计算，津沪双方均以1941年12月8日太平洋战争爆发作为截止日期。日军占据租界后，过往一切行政设施均已改变，租界已名存实亡，此后因种种原因生成的债务，国民政府概不负责。具体进行结算时，两市政府坚持划一办理，采用法币结算，如若外籍人员需要外汇，则应自行向银行购买或由市政府代为购买，而具体债务偿付折合率问题，则留待将来解决。过去在工部局任职的敌国国籍人员，不在计算之列。
不过，上述诸项原则并未得到清理委员会英籍顾问认可，致使相关工作窒碍难行。秉持《公务员退休法》的规定，清理委员会首先对相关群体的履历进行审查。依据地方法院所送函件，内有各项证据指明工部局中国职员曾于1942年3月至1943年3月，向隶属日伪政权的天津特别行政区署长要求发放年积金，且不止一次，实有通敌之嫌，因而不应列入赔偿抚恤名单之内。英籍顾问对法院司法裁决的公正性有所疑虑，强调国民政府处理此类问题应结合特定时空背景，沦陷时期多数职工经济上异常窘迫。英籍顾问又援引1907年《海牙公约》的规章：“在占领区域内普通公务人员势须照旧执行其通常职务者，其行为不能认为与敌合作，更不能诬为通敌。”因此，“中国职员之此项要求应予以同情之考量”。
对于债务截止日期的计算，清理委员会英籍顾问强烈反对国民政府以租界政权易手为由，拒绝偿付太平洋战争爆发后的债务，反而认为日军进占租界乃不可抗力因素，并未改变工部局存在的法理事实。抗战胜利后，各地市政府取代工部局成为原租界辖区内最高行政机关，理应自觉承担1941年12月1日至1945年10月31日期间工部局欠付的各项债务。战时局势凶险复杂，解决债务问题自不应以常例视之，对特殊群体的补偿必不可少。英籍顾问进而提出如下要求：1.对于英籍从军人员，应发给半薪;2.对于在太平洋战争期间被日伪政权拘留的英籍人员，应给予全薪;3.对于先被拘留，后被遣送回国(或赴加拿大)的英籍人员，其在被拘留期间应给予全薪，被遣送或有其他职业后，可按半薪支付。此外，英籍顾问还提出，工部局英籍职员被遣送回国所需的川资、按惯例所应享有的长期休假薪金、因战事而损失职位的特别补偿金等债务，国民政府应一体承担，还须按同样标准担负对中国籍职员的债务，且无论有无服务合同，在待遇方面应一视同仁。在汇率方面，英籍顾问坚持以票面额国币1元折合1先令2便士又1/4为标准偿还债券，以免债券持有人受损失;对工部局职员的薪金及补偿问题，则坚持以国币1元折合6便士予以偿付。
由于津沪租界债务问题彼此联动，且关乎中英两国邦交，所以，许多问题需视中央政府的态度而定。1947年初，天津清理委员会与英籍顾问举行联席会议，中方拒绝对休假薪金与回国川资问题进行讨论，仅将英籍顾问关于职员薪金偿付与汇率的相关主张向中央政府汇报，听候裁夺。上海公共租界类似问题更为严重，甚至出现工部局职员前往市政府大楼和领事馆集体抗议的情况。而中英在天津租界债务问题上虽有分歧，但整体情势较为平稳。这使得中央政府在策略布局上有所偏重，意图集中力量解决上海租界问题，再将相关举措推广至天津。为防止欠薪之事迁延过久，使外交环境恶化，加之内部群体抗争事件此起彼伏，上海市市长吴国桢主张暂行搁置与外籍顾问的争议，对1941年11月底之前的诸项债务先行偿付，谋求债务问题的局部解决。上海市政府遂于1947年4月11日呈请中央拨发专门款项，用于支付前上海公共租界退职人员的5项权益，分别为储蓄金、退职金、养老金、服务优良奖金及薪给储蓄金，总额计达国币约200亿元，其偿付群体主要为工部局内8000余名低级别中国籍员工及巡捕。
上述举措既是缓解债务问题的权宜之计，也是对英方交涉态度的一种试探。但在英国政府看来，中方并未完全接受其主张，尤其是在债务结算日期和汇率问题上的表态，与预期效果相去甚远。1947年7月24日，英国外交部致电英国驻华大使馆，要求在谈判过程中继续向中方施加压力，并适时暗示，如若不接受英方诉求，相关问题将会诉诸国际法庭。1947年8月，各地租界清理工作普遍存在债务纠葛，此时，美国的魏德迈(Albert Coady Wedemeyer)使团正在中国访问，为在与中国共产党的对抗中寻求外援，国民政府颇为注重对外形象的塑造。英国驻华大使施谛文利用这一情势，联络美、法两国驻华使节向国民政府施压。为维护邦交，国民政府外交部次长叶公超于8月13—14日与施谛文进行非正式协商，表示在汇率方面愿意听取英方建议，如有可能，会直接用英镑支付债务。此外，国民政府虽未明确承认太平洋战争爆发后的债务，但愿意对战时遭日军拘留、解雇或在休假的盟国雇员给予特殊赔偿，而中国籍职员的相关待遇问题，因与汉奸的司法审判问题相联结，故而无法给予保证。施谛文对叶公超的此番表态做出正面解读，并询问英国外交部的相关意见。后者认为，此时与国民政府达成妥协，毫无疑问会以损害工部局中国籍职员的权益为代价，如坚持将此问题诉诸国际法庭，即便获得令人满意的效果，但相关法律诉讼程序繁杂琐碎，无法解决燃眉之急，再加上中国国内战争形势扑朔迷离，久拖不决，难免枝节丛生，于大局无益，遂于8月底表示暂先搁置债务计算的相关争议，转而采取灵活方式解决各种具体问题。
1947年10月6日，上海清理委员会明确对外宣布，不再继续偿付工部局中国籍警员的储蓄金及退职金，而是将之前呈请行政院拨发的专门款项视为解决此问题的最终方案。关于外籍职员的相关权益，虽经协议暂先算至1941年11月底为止，但并非最后决定，仍有待国民政府外交部与有关国家驻华大使馆交涉解决。为尽速解决此问题，英方也转变谈判策略。1948年1月3日，英国驻华公使蓝来讷致函国民政府外交部，表示不再要求国民政府承认既往英籍顾问提出的债务结算日期，而是提供具体债务数字，并以上海前公共租界工部局财务处处长毛杰(J.W.Morcher)依据董事会档案统计的债务报告为例，要求国民政府承担。由于相关计算过程没有中方人员参与，此提议遭到各地清理委员会的集体反对。
为解决上述问题，国民政府外交部于1948年3月研拟出两套方案，其中第一套方案指出，“前租界工部局职员在日军占领工部局后被拘禁者”，其原有各项权益应计算至收复租界之日止。从日军占领之日起计，国民政府给付之各项权益，将来应由日本偿还。至于“在日军占领后之工部局继续服务者”，以其开始为日军服务之日为退职日期，其各项权益计算至该日期为止。第二套方案除承诺保障战时遭拘禁职员的权益外，还将汪伪政权1943年接管租界视为计算债务的截止日期，国民政府承担自日军占领工部局至汪伪政权接管期间职员的相关权益，不过该款项仅系垫付，将来应由日本政府偿还。在此期间占领当局给付的各类报酬，亦应予以扣除。此种处置方式，在很大程度上吸纳了清理委员会英籍顾问之前的主张，并未将日军占领时期继续任职的职员排除在偿付对象外。
国民政府外交部在与有关国家驻华大使馆谈判时，拟以第一套方案为基础，以预留回旋余地，不过英美两国对此反应冷淡，最终只得选取第二套方案。该方案在落实过程中再度出现问题。国民政府财政部次长徐柏园对此持强烈反对意见，在他看来，如果依照外交部的意见处置租界债务问题，会存在两大疏漏。首先，主动承担太平洋战争期间工部局职员的权益，与国民政府不承认沦陷时期工部局合法性的现行政策不相符合。其次，基于外汇头寸短缺的现实情况，如以外币支付债务，实难负担。各地清理委员会对外交部也颇有微词，认为如为单独解决外籍职员问题而将各项权益计算的截止日期延后至1943年汪伪统治时期，恐令其余中国籍职员群起效尤，增加政府负担。而方案中对占领当局给付之报酬予以扣除一节，在统计过程中有很大困难，不具可行性。外交部认为此问题关系中国的国际信誉，且对中国巩固邦交关系有巨大阻碍，应尽速处理。各方意见分歧，无奈之下，此案只得提交行政院审查会予以裁决。
行政院综合各方意见，权衡再三，于1948年6月4日临时会议中审查通过外交部提案，同时规定，如果国库支绌，应由外交部与有关国家协商分期支付，或在必要时变卖一部分公产偿付债务。至于支付方式，则要求依照过往工部局服务章程办理，先计算出确切数额，再解决国币与外币汇率问题。各地清理委员会应依照此方案，限期组织专门人员计算出债务实际数字。由于此时英籍顾问主席甘悌因私人问题回国，所以天津清理委员会已停摆多日，并未积极响应中央政府的要求。1948年10月，天津清理委员会成立专门小组，依照外交部所定方案计算应行兑现退职人员的各项权益。然而一个月后平津战役爆发，债务计算工作遂无疾而终。
租界的债务问题被英方视为核心利益，国民政府依据条约虽有偿付工部局遗留债务的义务，不过因为中国国内的战争等客观因素的影响，相关工作无法持续推进，影响到战后接收租界的整体进程。除却外部环境制约，国民政府对于债务问题的处理仍然有诸多值得检讨之处。该问题虽然纷繁复杂，然在中英外交史上绝非首次。1927年，国民政府收回汉口英租界后，英方就曾针对工部局所发债券的偿付问题进行交涉。换言之，国民政府本应对债务问题事先有所筹划，但从具体进程来看，相较于英方筹备工作的严密周详，中方的应对显得缺漏百出。例如工部局债务数据的计算问题，甘悌在受聘为清理委员会顾问后，很快就以前工部局局董德恩若(James Turner)于1941年12月6日令会计师制成的资产负债表为基础，提出解决债务问题的诉求和方案。而天津清理委员会并未及时提出对应方案，致使在相关谈判中始终处于被动地位。除此之外，办公经费拮据也是债务计算工作窒碍难行的重要原因。抗战胜利后，天津市政府鉴于政务殷繁，府库经费支绌，特电请中央专案拨付清理委员会经费。但这一提议并未得到中央政府的积极回应，仍坚持相关经费应由天津市原有经费内匀支。天津市政府只得因陋就简，后期不得不遣散清理委员会专任人员，致使相关工作陷于停滞。
结语
1943年，中国与英美两国签订新约，从法理上标志着租界的交还和治外法权的撤废，因其与“总理遗教”“三民主义”“抗战建国”等政治符号相关联，故而被国民政府视为形塑自身政权合法性的重要依据，也一度唤起国人沉寂已久的民族自豪感。
不过，抗战胜利后国民政府接收租界的过程屡遭波折，就此问题与英国政府的交涉也龃龉丛生。此种反差反映了新约虽然对巩固战时同盟具有正面意义，但并未消解中英两国对其具体内容的认识分歧。租界的收回，对国民政府而言，意味着主权光复和民族尊严，对长年在华生活的英侨群体而言，则意味着社会秩序的变更和既得利益的丧失。由于主观立场和意识形态的差异，绝大多数英侨对条约体系下中外关系畸形发展的现状认识不足，将诸多特权视为理所当然。英国政府在反法西斯战争行将结束之时，将目光重新聚焦远东，致力于维护其在华商业利益，尤以各通商口岸为重。新约中关于保护外侨和盟国政府在华合法权益的条文，成为英方对华交涉的重要依据。与之相对，国民政府更为注重条约中关于废除外国人在华特权的表述。抗战胜利后，《中英新约》文本并未更动，但中英双方对其认知却大相径庭，天津英租界接收过程中旷日持久的交涉，恰是“一个新约，各有侧重”的具体表现。国民政府在接收租界的过程中并未做到操之在我，游刃有余，反而在对外交涉中进退失据，陷入被动。
若跳脱出事件本身，天津英租界的接收过程亦是一面历史棱镜，可借此重新检视近代中国废除不平等条约的发展历程。民国著名学者刘彦在审视中外不平等条约问题时曾有一基本判断：“盖各国于修正条约时之实际让步与否，全以民族运动势力之消涨为转移。”依此标准观之，抗日战争作为近代中国民族解放运动的高潮，在此期间签订的新约固可视为废除不平等条约的标志性事件。不过，这仅涉及条约文本层面，从实际落实过程来看，列强对华政策仍有其一贯性。任何条约的签订与撤废，都意味着权利和义务关系的移转，《中英新约》的签订固然从法理上宣告租界的消亡，但绝不意味着以租界为主轴的外交纷争彻底结束。从维护国权的角度出发，即便列强失去不平等条约的法律屏障，国民政府依旧无法解决诸如外国在华驻军、土地永租权、外侨子弟教育特权等历史遗留问题。就履行义务而言，租界的归还与工部局的裁撤，也并非仅意味着行政管理权的移转。相关债务问题接踵而至，亦是颇为棘手的涉外问题。近代中外关系的实际样态未必与条约制度的变动亦步亦趋，治史者在注重条约文本分析的同时，还应兼顾其实际落实情况，唯有如此，才能更加贴近历史的原貌。
作者：陈甘霖，华中师范大学中国近代史研究所博士研究生
来源：《抗日战争研究》2024年第3期，注释从略
责任编辑：钟思宇 最后更新：2024-11-07 09:07:55
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