1938年冀东大暴动失败以后, 冀察热区党委由冀东回到平西。党中央和中央军委更加强调在冀热察地区开展游击战争和建立根据地的重要性和必要性。1938年 11月25日,毛泽东在《对冀热察区工作的意见》中进一步指出,冀热察地区有许多有利条件是可能坚持游击战争,创造游击根据地的。但又指出,也有许多困难,要在长期艰苦斗争中才能达到。在中共中央召开六届六中全会期间,八路军副总指挥彭德怀、中央军委副主席王稼祥找120师副师长肖克具体分析了冀热察游击战争的发展及建立根据地问题。为了加强对根据地的领导,中央决定成立八路军冀热察挺进军,由肖克负责组建,并成立军政委员会,统一领导军队及地方工作。
1939 年1月初,在晋察冀军区司令部,聂荣臻司令员主持召开会议,讨论党中央和中央军委关于成立冀热察挺进军的决定。他还就冀热察挺进军及地方党和政府的有关问题作了进一步说明。参加这次会议的有贺龙、肖克、彭真、关向应、马辉之等。会后,肖克、马辉之、程世才率领一批干部和小型的直属机关部队便向平西进发。越过紫荆关,途经南城司、营安等地,进入平西。再经板城、赵各庄、蓬头、野三坡、罗鼓台等地进入宛平县,于1月中旬到达斋堂川的上、下清水村。在向平西的进军中,面对种种艰难险阻,肖克触景生情,随即赋诗一首:“北渡拒马河,百花山在望,建立挺进军,深入敌心脏。放眼冀热察,前程不可量,军民同协力,胜过诸葛亮,抗战虽持久,笑我力正壮。”(《燕山儿女》第6页)肖克到达平西后,于1月26日发电报给毛泽东、朱德等中央领导,汇报了宋时轮、邓华部队情况及平西斋堂一带部署的计划。经中央批准后,召开了有宋、邓两个支队大队以上及平西各县领导参加的党的干部会议。肖克传达了党的六届六中全会精神和中央关于成立挺进军、冀热察区党委及冀热察军政委员会的决定。任命肖克为挺进军司令员兼政治委员,程世才任参谋长,伍晋南任政治部主任;马辉之任区党委书记,张明远任宣传部长,吴德任组织部长;军政委员会由肖克、马辉之、伍晋南、宋时轮(原为程世才)、邓华等5人组成,肖克任书记。挺进军、区党委和军政委员会的使命,是领导平西、平北、冀东三个地区的党政军工作,中心任务是巩固平西根据地,坚持冀东和开辟平北的游击战争,创造冀热察抗日根据地。
挺进军成立后,冀热察地区的抗日武装力量发展很快,敌后根据地军民的抗日积极性充分调动起来,但和冀热察地区敌伪的数量对比,还很悬殊,也较之华北其他抗日根据地薄弱。主观力量和客观所担负任务的需要不相称这个矛盾,已在逐步显现出来。根据中央指示在主力不东进冀东,平西地区的发展又受到限制,而冀东地区的恢复又已证明其能够长期坚持发展的时候。为了使这两块交错相连的地区协同作战,利用地理上威胁敌伪指挥中枢和便于进入伪满国境的条件,配合华北各地以至正面战场,创造反攻前进阵地。1939年8月、9月间,肖克在区党委和挺进军军政委员会联席会议上提出了巩固平西抗日根据地,坚持冀东游击战争,开辟平北新的游击根据地的“三位一体”的任务。他在报告中对“三位一体”任务的内容、相互关系、实现这一任务的条件、可能性和困难,以及需要克服的各种错误倾向,作了全面的论述。这个战略决策,得到党中央、八路军总部的批准和敌后根据地军民的热烈响应。报告在当时《挺进报》上发表,使这一决策更加深入人心。“三位一体”任务,是党中央关于坚持整个华北敌后抗日斗争总的战略任务在冀热察地区的具体体现。这是一个大胆而有气魄的战略构想。巩固平西,坚持冀东,开辟平北,这三者无论是军事上政治上都是互相关联,互相依存,互相配合的一个不可分割的整体。
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