山东抗日根据地的民主政权建设
2019-06-28 09:59:58  来源：炎黄春秋  点击：  复制链接

　　罗荣桓

　　1938年底，八路军第115师主力一部挺进山东，发展山东地区的抗日游击战争。

　　图为罗荣桓在泰(山)西东平湖召开的山东津浦路西地区高级干部会议上作形势报告

　　1941年1月，毛泽东发表《新民主主义的政治与新民主主义的文化》(即新民主主义论)

　　政权建设：具有抗日、民主选举、民主思想和作风三大特性

　　1940年1月，毛泽东发表了《新民主主义论》。他在论述新民主主义政治时指出：“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义政治，这就是新民主主义的共和国，这就是抗日统一战线的共和国，这就是三大政策的新民主主义的共和国，这就是名副其实的中华民国。”

　　3月6日，毛泽东为中共中央起草了《抗日报据地的政权问题》的党内指示。《指示》对政权的性质,人员分配原则，政权选举的原则，政权的组织形式，政权的施政方针等做了明确规定：“抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定共产党员占1/3，非党的左派进步分子占1/3，不左不右的中间派占1/3。”“抗日统一战线政权的选举政策，应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举。其组织形式，应是民主集中制。”“抗日统一战线政权的施政方针，应以反对日本帝国主义，保护抗日的人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农的生活和镇压汉奸、反动派为基本出发点。”这是中共中央对抗日根据地的政权建设的第一个系统的指示。就在这个指示中，毛泽东关注着敌后山东抗日根据地的政权建设。他指出：“目前正在开始的召集河北参议会和选举河北行政委员会，是一件具有严重意义的事。同样，在晋西北，在山东，在淮河以北，在绥德、富县、陇东等地建立的政权，也具有严重的意义。”

　　根据中共中央和毛泽东的一系列指示，山东党组织加强了根据地的政权建设工作。1940年2月，山东分局决定设政府工作部，以统一领导抗日民主政权工作;规定各区行政机构依次为主任公署，专员公署，县政府，区、村公所;要求各级政权的成立，应尽一切可能发动群众民主选举产生。在中共中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示后，6月8日，山东分局作出了《关于政权问题的新决定》，要求各级党委充分认识政权工作的重要性，经常关心政权工作，选派优秀干部做政权工作;在各级政府中建立党团组织，以保证执行党的路线、方针、政策，党委不能直接干涉、包办、代替政府工作;各级政府、参议会要实行“三三制”原则。

　　此后，中共山东党组织除在新开辟地区建立政权实行委任制外，在根据地内普遍发动群众民主选举政权。民选政权时，在中、上层，实行间接选举;在基层，实行直接选举。

　　民主选举形成的山东省临时参议会和战时工作推行委员会，颁布了《山东省战时施政纲领》。《纲领》对于政治建设作出如下规定：“实施民主政治”，“使一切赞成抗战、赞成民主者”，“都能参加民主政治”。“实行选举、罢免、创制、复决等四权;村以上各级政权一律民选;成立各级参议会等民意机关。”《纲领》，就是旗帜。省临时参议会根据《纲领》，先后颁布了各级参议会的选举条例和组织条例，各级政府组织条例，村政组织与工作决定，选举工作大纲。各地的参议会和政府，都是按照这些条例等民主选举产生的。

　　1940年8月山东省临时参议会和战时工作推行委员会成立之前，对国民党统治时期的村政权的改造没有提上日程。在此后紧接召开的山东省第一次行政会议上，确定民主改造村政权为行政工作的中心之一，并针对国民党政权的专制与腐败，提出以政权民主化为目标。改造村政权的程序，是宣传选举意义、公布候选人条件;按照民主集中制原则，通过充分讨论，推选出候选人;符合选民条件的村民进行无记名投票选举。由于文盲占相当大的比例，就采取“豆选”等有中国特色的方法。

　　一年之后，山东省战时工作推行委员会决定取消乡一级政权，以村为政权的基层组织，实行行政村制。在每一个行政村中建立起按民主程序工作的机关，设立村民小组;以村民小组选出的代表组成代表会议，代表会议是村的最高权力机构;村民选出的村政委员会为代表会议的责任机关，村公所为日常政务政令推行机关，村长主持村公所工作。村民直接选举村政权，是中国基层社会的一场深刻的政治变革。

　　在民选政权中，中共山东党组织把普遍建立县、区、乡参议会，作为奠定山东民主政治的基础性工作。山东分局民运部长李竹如指出，实行民主政治，不但要有“合于民主的选举法”，还要“以合情合理合于民主的办法普遍召集山东的县区乡参议会”。为什么要普遍建立县区乡参议会，李竹如提出了三点特殊重要的意义，第一是可以使抗日民族统一战线趋于巩固;第二是可以密切政府与人民的关系;第三是可以真正实现民权主义的思想。对于第三点，他专门解释说：“因为人民只有在各级参议会中行使选举、罢免、创制、复决四权，才能真正实行人民的民主生活，才能使人民在政治上、经济上、文化上、生产上得到充分的自由的发展。”“参议会不仅是各地的民意机关，也是最高权力机关，其有决定各地行政官吏、颁布地方性进步法规、审核预决算、监督当地的司法机关与指导地方武装部队的权力。”

　　在政权建设中，呈现出三个鲜明的特点，一是民主选举政权，二是政权人员构成实行“三三制”，三是依法施政(下文将专门论述后两个特点)。民众是否拥有选举权，是检验主权是否在民和社会性质是专制还是民主的试金石。如果民众没有选举权，那么主权就不可能在民众手中，那么这个社会决不是民主社会。敌后山东抗日根据地，在反侵略战争的硝烟中，真诚而非虚伪地实行民主选举，选出的政权按照新民主主义纲领施政，所以得到广大民众的拥护而日益巩固发展。而同时与之并存的日伪政权则日渐萎缩，国民党政权则无法立足，国民党山东省政府不得不于1943年8月退出山东。

　　在这种形势下，山东省临时参议会于8、9月间举行了一届二次议员大会，决定将“山东省战时工作推行委员会”改为“山东省战时行政委员会”;对原施政纲领进行了修改，其中对于民主政权建设增加了“实行‘三三制’，欢迎各党派、各阶层的拥护抗战及赞成民主的人士参加政权”，规定“发扬民主精神，健全各级参议会和各级行政机关”，“彻底完成村政权的民主改造”，“树立民主集中制的领导”。自此至1945年8月，敌后山东抗日根据地的民主政府达到5个行政主任公署、22个专员公署、127个县政府。同月13日，“山东省战时行政委员会”改为“山东省政府”，成为抗日战争时期中国共产党领导的唯一的省政府。

　　在注重组织建设的同时，将民主思想和民主作风建设提上了日程。为此，山东省战时行政委员会提出了“三个反对和三个树立”。第一，反对官僚主义的忘本意识，树立为广大群众办事的群众观念和战争观念。其内涵是，明确政权的性质既是抗日的又是反封建的，政权的任务既要打倒日本帝国主义又要推翻封建统治;明确民主的基本运动表现为民选政府运动;明确政权主要维护对抗日民主事业做出最大贡献的工农基本群众的利益，也要照顾参加抗日的地主、资本家的利益;明确政务人员应深入群众、接近群众、通过群众，协助群众团体组织群众自愿自动，不要强迫，也不要“恩赐”。第二，反对官僚主义的统治权威思想，树立新民主主义的民主平等思想。其主要内涵是，在政府对人民方面，反对管教、统治人民的态度;在上级对下级方面，反对权威思想、等级观念、文牍主义、家长领导的态度;在下级对上级方面，反对“为上级服务，不为人民服务”和妄分职务贵贱等级的态度;在个人对职责方面，反对计较个人地位前途和贪污腐化的态度。第三，反对个人主义、本位主义，树立集体主义的整体观念。其内涵是，反对个人英雄主义、私情观念、享乐腐化思想以及独立主义、孤立主义作风。民主思想和民主作风的建设，不只是提高了抗日民主政权的效率和威望，促进了抗日、民主事业的发展，重要的是培养了一支具有民主思想和作风的公职人员队伍，为尔后中国的民主政治建设提供了中坚力量。

　　中国共产党领导的敌后山东抗日根据地的政权建设，从无到有、从有到大;从委任制到选举制;从组织建设到思想作风建设，表明民主政治已在齐鲁大地上深深地扎下了根。

　　政权人员构成：实行“三三制”

　　通过民选实行“三三制”的参议会与政府，同中国共产党、八路军部队、抗日群众团体是一体的，共同支撑起敌后抗日根据地。共产党同参议会、政府的关系，是领导与被领导的关系。共产党如何实施领导?绝不能像国民党那样一党专制、一切包办、一切代替、绝无民主。正确的是实行政治上的领导、路线上的领导，是经过政权工作中的共产党员组织党团去实行领导。八路军同参议会、政府的关系是支柱与营盘的关系。绝不能像国民党那样以军干政、以军代政。正确的是相互支持。抗日群众团体同参议会、政府的关系，是基石与房厦的关系。抗日群众团体要支持、拥护参议会和政府，参议会和政府要代表人民群众特别是基本群众的利益。这其中，非常重要的一点是，党组织、八路军部队、抗日群众团体的一切行动都要符合参议会和政府颁布的法令、法规、条例。因为八路军是共产党领导的军队，大部分抗日群众团体是共产党组织和领导的群众组织，所以在这一组关系中，决定性的关系是共产党与参议会、政府的关系。

　　必须承认，民选的“三三制“参议会和政府，约束共产党不能以多数去压倒少数，必须去争取其他民主人士的合作;要求共产党必须使自己的主张正确，并通过与各方面协商取得一致意见后去实施。这就从组织上和政策上保障了抗日政权的民主性质。

　　从1940年3月“三三制”的提出，直至1945年9月抗日战争的胜利，在五年半的时间内，中共山东分局及其领导人，一直都在强调“三三制”的重要性，强调实行“三三制”。起初提出“贯彻民主，实行‘三三制”’;后来强调“认真实行民主，彻底实行‘三三制’”;中间一再指出“‘三三制’是最具体的组织形式”，“‘三三制’是统一战线的真实政策”，多次批评“对于‘三三制’的民主制采取怀疑态度”，执行“‘三三制’不全面不彻底”，反复要求“建设真正进步与彻底民主的抗日政权，政府、参议会等组织成分必须逐步实行我党中央‘三三制’的决定，在我党我军较巩固地区，我党数目还可以少于1/3”，要经过“民选方式实行‘三三制’”。

　　这期间，1943年9月之前担任中共山东分局书记的朱瑞，于1942年在刘少奇指导下代表山东分局所作的《抗战四年山东我党工作总结与今后任务》的报告中，对政权实行“三三制”进行了深刻的总结，提出了明确要求。他说：“政权还未成为真正拥有广大群众基础的民主的统一战线的政权。首先在成分上，‘三三制’还未开始执行，上层是党在包办，下层不少是地主士绅包办。其次在运用民主方式与尊重民意上还未认真去做，县、区、村政权及民意机关1/3或2/3还不是民选的，即使是过去用民主方式选出之政权，也还不是真正经过群众的自觉与自愿。政权机关与人员军队化、党化，部分官僚化，工作上重复着军队与党及旧政权的方式，压抑着群众的积极性，束缚着群众的自动性，形成与群众脱节，群众未能感觉到自己是主人，是执政者，故对民主政权也就表现部分冷淡，因此民主政权也就表现无力。”他在这里说的“‘三三制’还未开始执行”，是指实质性的、普遍的执行。他在报告中提出的今后的八大任务之一是，“改造政权，认真实行‘三三制’”。山东分局于当年10月1日决议将这一报告发布全党深入讨论和执行。第二年，朱瑞又代表山东分局作了《五年工作总结及今后任务》的报告。报告中指出：“政权工作方面，……‘三三制’工作未开展，民主作风仍有一定限度。”他在这里指出的“‘三三制’工作未开展”，是指实质性的、普遍的开展。报告中要求：“不应只限于政权机构内实行‘三三制’，而应在青年、妇女、文化救国会当中也实行‘三三制’，就是工会、农会也必须实行‘二二制’(即中共党员与非中共党员各占一半)。”山东分局于当年8月19日发出执行这一报告的指示。

　　1943年9月之后担任中共山东分局书记的罗荣桓，于1945年1月16日在山东省第二次行政会议闭幕典礼上，指出“三三制”政权的实质就是人民的政权，阐明共产党对政权的正确态度与正确关系。他说：“我们的党委过去对政权工作不够关心，甚至某些领导干部中还存在着错误观点，认为‘三三制’政权既是统一战线的机关，对党外人士就看成是‘请客’，没有足够认识‘三三制’政权的实质就是人民的政权。”他在谈到共产党对政权的正确态度与正确关系时说：“共产党自己所提出政治纲领及某一时期的政策方针，是要通过党员取得党外人士的合作，而不是站在政权之上去命令包办政权。……‘三三制’政权是各抗日阶级合作的体现，其内部必然存在各种不同的立场，共产党员应该公开表示自己的独立立场，和党外人士合作。在贯彻纲领中，某些方法和程度上是存在着距离的，首先要求党员为民主奋斗并接受党外人士的批评，保证发展合作，并以此作为自己的首要的任务。”

　　从朱瑞和罗荣桓的上述报告和讲话可以看出，山东分局及其主要领导人对“三三制”的观点是正确的，实行是坚决的。但同时也可以看出实行“三三制”的阻力是不小的。

　　中共山东分局在省级政权中坚决实行“三三制”。在1943年8、9月间举行的山东省临时参议会一届二次议员大会上，通过了超过“三三制”的共产党员参议员17人、候补参议员8人辞职，同时补选了缺额的党外民主人士。这一行为，为全敌后山东抗日根据地政权的“三三制”建设，树立了楷模。

　　1943年10月1日，中共中央政治局发出了《关于减租生产拥政爱民及宣传十大政策的指示》，十大政策之一是“三三制”民主政权的建设。为贯彻中央指示，山东分局于10月10日做出了决定，其中要求：“贯彻民主建设，切实实行‘三三制’，还应引起各级党的注意。在明年阴历正月，无例外地进行拥政爱民与拥军运动，同时完成各县参议员与各地区参议员的民主选举，并建立‘三三制’的参议会，选举行政委员。各级党应根据省参议会通过的八一纲领、黎玉同志的施政报告及参议会大会决议，及省行政委员会最近宣布的半年施政计划，领导政权中党员贯彻之。”这里说的八一纲领，即山东分局于1943年8月1日通过的《山东省战时施政纲领》，其中关于“按照新民主主义原则，加强民主建设工作”的第一条就是实行“三三制”。中共山东党组织的代表向山东省临时参议会一届二次议员大会建议对八一纲领请予讨论通过，作为山东抗日人民今后共同努力的方针。大会通过了这一纲领，使其成为山东人民以后坚持抗战、建设新民主主义社会的具体方案。这里说的黎玉的施政报告和参议会决议，即省战时工作推行委员会主任委员黎玉于1943年8月20日在省临时参议会一届二次议员大会上的施政报告和大会决议。报告中说，“‘三三制’是体现抗日民族统一战线的最好的政权组织形式，是适合于敌后山东的，但还没有彻底完满的实现”。报告提出今后要切实掌握“三三制”，健全民主制度。议员大会同意报告的全部内容。这里说的半年施政计划，即山东省战时行政委员会于1943年10月1日发出的训令《努力实现政府工作半年计划》。毛泽东十分重视包括敌后山东抗日根据地的各抗日根据地执行十大政策的情况，于1944年7月28日亲自电示各根据地主要领导人“调查和答复十项问题”。其中一项就是“‘三三制’的推行是否生长了一种‘左’的倾向”。8月12日，罗荣桓和黎玉复电毛泽东，第一项是关于敌后山东抗日根据地执行“三三制”的问题。毛泽东阅后于12月25日致电山东分局，称“你们的路线是正确的”。他后来又称赞说“山东是执行中央十大政策的模范”。

　　实行“三三制”的目的是实现民主政治。这对于第一次在局部区域内执政的中共山东党组织来说是一个严峻的考验。实践证明，中共山东党组织.不但较好地实行了民主选举政权，而且较好地实行了政权人员构成的“三三制”，在推进民主政治的游泳中学会了游泳。

　　政府施政：脱出人治，保障人权，初步实行法治

　　敌后山东抗日民主政权建立后如何施政?是人治还是法治?是实行民主政治的又一个重要问题。1940年8月之前，敌后山东抗日根据地的政府在施政中基本无法可循。1940年8月公布了《山东省战时施政纲领》，1943年8月对《施政纲领》进行了修改和补充。前者规定，“整饰司法，保障人民一切抗日之言论、出版、集会、结社、武装之完全自由”。后者规定，“保障一切抗日人民言论、出版、集会、结社、思想、信仰之自由，保障一切抗日党派、抗日团体之政治自由及合法权利”;“保障人权”;“健全司法机关和公安机关，贯彻法治精神”。纲领，就是旗帜。两份纲领的先后公布，就举起了依法施政的大旗。

　　实行法治，首先要有法制，即有法可依。1940年8月《山东省战时施政纲领》公布之后，山东省临时参议会和战时工作推行委员会即依据抗日、民主这一总原则和《施政纲领》，陆续制定了一系列的法令、法规和条例。从1940年8月至1942年4月期间，制定了总则类9部。从1942年5月至1943年2月期间，制定了民政教育、司法方面的法规7部。从1943年3月至1943年7月期间，制定了民政、经济建设、司法方面的法规17部。从1943年8月至1945年8月两年期间，制定了各级参议会和各级政府组织条例，各级参议会参议员选举办法，各级工商局组织条例，婚姻、子女继承以及惩治贪污暂行条例等20部。这些法令、法规、条例，得到了广大民众的热烈拥护，经实际执行，证明基本上是正确的，是代表广大民众利益的。

　　这其中，特别值得一提的是1940年11月11日由山东省临时参议会通过并公布施行的《人权保障条例》。这个《条例》是中国共产党历史上第一部专门的人权保障条例。《条例》是由省临时参议会秘书长李竹如组织起草的。

　　《人权保障条例》，共12条597个字。其首条开宗明义阐明了制定本条例的宗旨是：“发扬民主，动员全民参战，贯彻法律保障人权之真精神。”其第二条规定了人民群众自专制制度走向民主制度的基本条件：“凡中华民国国民，无男女、种族、宗教、职业、阶级之区别，在法律上、政治上一律平等。”其第三条规定了人民群众享有的四项权利：“选举、罢免、创制、复决。”其第四条规定了人民群众享有的四大自由：“身体与抗日武装之自由;居住与迁徙之自由;言论、著作、出版、集会、结社与通讯之自由;信仰宗教与政治活动之自由。”其第六、第七、第八条规定：“人民因犯罪嫌疑被逮捕和拘禁者，其执行逮捕或拘禁人机关，至迟应于24小时内移送审判机关。”“对人民因犯罪嫌疑有逮捕之必要者，非持有逮捕状不得逮捕之，县以上之政权机关，团以上之军事机关，有签发逮捕状之权。”“区、乡、村政权，各群众团体，除对现行犯及涉有重大嫌疑而有逃亡之虞者外，不得径行逮捕或拘禁。”其第九条规定：“凡经判处死刑之罪犯，非经主任公署批准后不得执行，若无主任公署之地区，须得专员公署之批准，县政府不得径行执行。”其第十条规定：“凡各级公务人员违法侵害人民之自由或权利者，除依法惩戒外，应负刑事民事责任。被害人就其所受损害，得依法律请求赔偿。”

　　从今天的民主与法治的视角审视67年前的《人权保障条例》的基本内容，可以说其至今还在闪烁着真理的光辉。其第二、第三、第四条所规定的国民“在法律上、政治上一律平等”，有“选举、罢免、创制、复议”四项权利，有“身体与抗日武装之自由，居住与迁徙之自由，言论、著作、出版、集会、结社与通讯之自由，信仰宗教与政治活动之自由”四大自由，是保障人权和实行民主政治的最基本的内容。特别是“言论、著作、出版、集会、结社与通讯之自由”的规定，使人民群众享有表达的自由。这一规定极为重要。如果人民群众没有表达的自由，哪还有什么人民主权?!如果没有人民主权，又哪有民主政治?!此后的1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》中，宣称所有人都具有包括上述内容的权利，政府不应任意剥夺。其第六、第七、第八条关于对犯罪嫌疑人的逮捕、拘禁和对死刑犯执行的规定，足以显示在反侵略战争的严酷环境中对人权的尊重和保障，难能可贵。其第十条关于对执政的公务人员违法侵害人民自由和权利的惩处的规定，更是难能可贵。

　　同时，也应该指出，《保障人权条例》的基本内容，虽然反映了当时决策层的认识水准，但并不说明当时敌后山东抗日根据地的党、政、军、民各级领导层也达到了这个认识水准，因为执行过程中的艰难曲折证明了这一点。如果说制定这一条例的原因之一，是吸收了此前一年湖西地区制造“肃托”假案，无辜逮捕五六百名、杀害三百多名党、政、军干部的教训，可是这一条例颁布后并没能杜绝其它地区继续制造“肃托”假案、滥杀无辜。泰山地区在1940年8月至1942年2月的所谓“肃托”中，错误地逮捕了250多名、杀害160多名党、政、军干部。山东解放区在后来的土地改革中又出现了为数不少的践踏法制、破坏人权的事件。历史进程告诉人们：保障人权，在中国是多么的不易，是需要多代人的艰苦努力。

　　实行法治，只做到有法可依不够，还必须做到有法必依。在敌后山东抗日根据地，重视检查、督促，保障法令、法规、条例的执行，并重视根据实践情况对法令、法规、条例的修改。中共山东分局要求“采取各种方式来检查、督促、保障政府施政纲领与法令政令政策的施行，与一切违犯政策法令之行为作斗争，并执行法令制裁”。各级参议会定期听取、审议同级政府的施政报告，并特别重视听取、审议如何执行《山东省战时施政纲领》。1943年9月6日，山东省临时参议会一届二次议员大会在听取、审议省战时工作推行委员会的施政报告后，决议通过各级参议会对同级政府、上级政府对下级政府定期检查有关法令、法规、条例的执行情况，并督促其依法施政。山东省临时参议会和战时工作推行委员会(战时行政委员会)注意根据法令、法规、条例的执行情况及时加以修改。例如，省战时工作推行委员会于1940年11月制定、公布了《减租减息暂行条例》，施行一年半之后，经调查研究，进行了修改，又于1942年5月公布了《山东省租佃暂行条例》和《山东省借贷暂行条例》，并且新制定、公布了《山东省改善雇工待遇暂行条例》。这三个暂行条例，为全面地、深入地开展减租减息增资运动提供了更为科学的法律依据。此后，敌后山东抗日根据地的减租减息增资运动依法健康地开展起来，从而极大地改善了广大基本群众的民生，有力地推动了民主政治的进程。

　　建立司法机构和司法制度，开展司法工作，是实行法治的一个重要方面。山东省临时参议会于1940年8月成立之后，逐渐把建立新民主主义的司法工作提上日程，从1942年5月开始比较系统地建立司法工作。首先，建立各级司法机构，采取三级三审制。其组织原则与工作方针是：采取维护各抗日阶级与保护大众利益的新民主主义司法，并为适应敌后环境，采取简便手续，强调调解作用。其组织特点是：司法与行政机构合一。其工作方针特点是：执行宽大与镇压相统一的政策。其次，建立新的司法制度。其主要有取消一切诉讼费用;改订诉讼程序;厉行责付保释，严禁滥押犯人;厉行调解和建立调解委员会;严惩诬陷;取缔恶俗;严格审级，厉行判决批答制度;建立复审制度。再次，根据新的司法制度展开具体工作。据统计，在组织机构方面，到1944年底，整个敌后山东抗日根据地内，山东省战时工作推行委员会(战时行政委员会)设立了高级审判处，有的行政主任公署设立了高级审判处分处;五个主任公署区共设有56个司法科，有133名在职工作人员。在具体工作方面，办理了大量民事和刑事案件。例如，1943年一年，滨海专署共计办理刑事案件37起，其所辖各县共计办理民事和刑事案件3216起。其同年处理的民间纠纷，加上调解成立的纠纷，远比上述数目大。总之，敌后山东抗日根据地的新民主主义司法工作初步确立起来并取得了一定成效。

　　中国共产党领导的敌后山东抗日根据地的各级政府，在施政中逐步做到有法可依，而且有法必依，特别是制定法规、保障人权，标志着开始脱出专制政治的人治，初步实行民主政治的法治。

　　推进民主：广泛开展宪政与民主运动

　　敌后山东抗日根据地在推进民主政治建设中，还先后开展了具有重大意义的宪政运动和民主运动。

　　全国抗日战争爆发后，中国人民为了举国团结抗战，热烈要求实行宪政。国民参政会第四次会议代表民意，作出决议：“建议政府定期召集国民代表大会，制定宪法，实行宪政。”1939年国民党举行的六中全会为了回答国民参政会的提议，通过于1940年11月12日召开国民大会。此后，各抗日报据地都成立宪政促进会，开展宪政运动，推动宪政的实现。

　　1940年2月20日，毛泽东在延安各界宪政促进会成立大会上发表了《新民主主义的宪政》的演说。什么是宪政?毛泽东说，“就是民主的政治”;“是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政”;“它不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治;同时也还不是苏联式的、无产阶级专政的民主政治”。什么是新民主主义的宪政?毛泽东说，“就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的民主专政”。毛泽东根据当时中国的实际情况，将宪政概括为民主政治、新民主主义政治，并指出新民主主义政治是既不同于欧美式也不同于苏联式的一种民主政治，这无疑是一种全新的观点。但是，他没有指出宪法是为社会治理确立最基本的准则，也没有指出宪法是决定如何限制政治权利以及如何以一种最平等的方式平衡多数人的需要和个人及少数人的权利，这反映了他认识上的不全面性。

　　在敌后山东抗日根据地，中共党组织以毛泽东上述观点为指导，从1940年春开始，成立了全省宪政促进会和各地宪政促进会，领导推动宪政运动。这期间，实行了山东国民代表大会试选，以试选代表作为正式出席国民代表大会的山东代表，争取宪政的实现。同时，全省宪政促进会针对国民党有关宪政的错误指示，提出了六点商榷意见，通电全国，并派出代表团到国民党政府陪都重庆，宣传敌后山东抗日根据地的宪政运动。

　　中共山东党组织认为，在抗日根据地建立各级参议会，是实行宪政的基础;建立民主政府，是实行民主、实施宪政的实际的中心的问题。当时提出参议会既是民意机关又是最高权力机关，这在今天看来，就是一院制的议会。1940年7、8月间山东省联合大会的召开，山东省临时参议会和战时工作推行委员会的成立，标志着敌后山东抗日根据地的民主宪政运动达到了一个新的高峰。在联合大会举行期间，中共山东分局书记朱瑞在其《政治报告》中专门报告了宪政运动：“山东之宪政运动开展之迅速与普遍，比之华北其它各地均不稍让。此次联合大会的召开，山东临时参议会、战工会、各救总会的选举，这是大家亲身经历的，是第一次的真正民主平等的选举，使真正民意得申，使抗战的领袖，进步的士绅，抗战的青年、妇女、工人、农民、文化人的优秀领袖，都被以民主的方式选出来作人民的代表;共同主持山东的军事、政治、经济、民运、文化等各种抗战事业。这是全国的创举、华北的曙光，这是山东民主斗争的空前奇花与空前成绩。”山东省宪政促进会秘书长李澄之作了《宪政与民主》的报告。此后，宪政运动在敌后山东抗日根据地进一步开展起来。

　　国民党没有兑现自己的诺言，国民代表大会也没有于1940年11月12日召开。自1941年至1943年上半年，是各抗日根据地最为困难的时期。就是在极端困难的局面中，敌后山东抗日根据地也没有停止宪政运动，而是深入开展宪政运动，加强民主政治建设。

　　1943年冬，国民党第十一中全会又决定于抗日战争胜利一年后召开国民大会、实行宪政。这一表示再次引起了敌后山东抗日根据地各地的讨论。

　　1944年5月6日至7日，为督促国民党实行民主政治，省临时参议会、省宪政促进会暨省妇女宪政促进会联合举行宪政座谈会。出席会议的有各党派、各阶层人士和政府、军队、地方代表，还有朝鲜独立同盟和日本反战同盟代表。与会代表联系孙中山倡导的民主思想、国民党专制独裁及其宪政的虚伪，联系抗日民主根据地民主政治的发展与成就，进行了热烈的讨论。中共山东分局主任秘书谷牧发言说，“今天座谈宪政的意义，就是要促进宪政运动使之在全国范围内推动起来”。“我们对于宪政问题的态度，宪政就是民主政治，共产党、八路军从来都主张中国应当实行民主政治，敌后的抗战实践证明了抗战和民主是分不开的”。“我们看：同样的敌后环境，为什么我们就能在敌后坚持了斗争而且取得了胜利，而我们的友党友军就不得不转移到大后方去抗战呢”?“这就是因为我们办了民主，我们替老百姓办了事，维护了老百姓的利益，而取得了广大人民的支持和拥护。而他们不主张民主，不办民主，甚至反对民主，破坏民主，反民主就是反人民，所以老百姓就不拥护他们”。谈到实现宪政的条件时，谷牧认为，第一是“给人民以民主的自由”，第二是“开放党禁，合理地解决国共关系的问题”，第三是“实行地方自治”。在座谈会上，黎玉作了《宪政运动的现在与将来和我们的责任》的讲话。他以敌后山东抗日民主根据地的民主政治建设为例得出结论：抗日战争期间“是可以实现民主的”，“只要有诚意，就能实现民主”。座谈会指出，只有实行民主政治，才能保证抗战胜利。座谈会通过三项提案：把宪政运动扩大到各地去，造成广泛的宪政民主运动热潮;向国民党中央、国民政府提出立即实行宪政的三个先决条件，即修改国民大会组织法、国大代表选举法;重选国大代表，早日召集国民大会，制定宪法;扩大民主思想宣传，加强民主建设，巩固根据地广大人民的团结。座谈会后，敌后山东抗日根据地的宪政运动更为广泛地、更为深入地开展着。

　　伴随着宪政运动的开展，敌后山东抗日根据地又开展起民主文化运动(1941年7月至1944年4月)和民主运动(1944年4月至1945年9月)。

　　中共山东分局于1941年7月4日决定在抗战第五年开展十项建设运动，其中要求：“加强群众政治教育与新闻报道，使多数人民知道下列几件大事：甲、什么叫抗日民主政权，为什么要实行民主选举。乙、为什么中国必胜，日本必败，我们应如何去争取胜利。丙、为什么投降派与反共顽固派必然要失败。丁、创造山东抗日根据地与坚持山东抗战有何重要意义。”这实际上就是民主文化运动的开端。不久，由于残酷的反“扫荡”、反“蚕食”、反封锁，以及反对顽固派剧烈的军事、政治磨擦，民主文化运动的开展受到影响。1943年春天之后，随着对敌斗争和对顽反摩擦斗争的逐渐好转，民主文化运动的开展有了更大的进步，主要内容是反对各级政权，特别是区、村政权中的官僚主义。

　　进入1944年，随着八路军山东部队攻势作战的展开，敌后山东抗日根据地的不断巩固和扩大，中共山东分局于4月决定开展民主运动。民主运动与减租减息增资运动、大生产运动成为互相促进的三大运动。

　　民主运动的中心内容是：第一，在中共党内和党外深入开展民主教育，以使党员和人民了解民主政权的性质、重视选举工作，并在党员中纠正宗派思想，克服包办一切、独断专行的作风。第二，改选县及行政区的参议会、县及行政区的政府。第三，将改造村政权作为经常性的任务，特别是民主制度和民主作风的建设。第四，改造中共党组织对政权的领导，纠正党出头计划、布置一切事务，甚至包办的作风。

　　中共山东分局在1944年的最后三个月结合整风运动开展了民主检查运动。这在山东党内是第一次。这次运动，以检查领导为中心，全面地彻底地暴露了存在的官僚主义、包办代替、脱离群众、宗派主义残余等问题，经过自我批评和相互批评，进行了较为深刻的思想教育，收到了较有成效的结果。特别是在民主检查运动中，启发自由思想、发挥平等精神、普遍开展批评和自我批评的观念、制度、方法，对于以后党内的民主的思想、制度、作风建设打下了坚实的基础。

　　山东省战时行政委员会于1945年5月发出了开展民主运动的训令，不久，又对民主运动的宣传教育专门发出指示。训令指出，“深入民主教育，加强民主建设，为全国树立楷模，以促进民主联合政府的实现，并团结敌后人民，进一步扩大解放区，布置反攻阵地，实为刻不容缓之举”;决定“自夏季起，开展全省性的民主运动”，运动的重点是改选行政区和县的参议会以及政府，深入改造村政权。在宣传教育指示中指出：对于干部的教育，重点是提高他们对民主运动的认识，克服他们对民主运动无信心，不相信人民，不相信民主，怕民主的倾向。对于群众的教育，重点是启发他们认识民主力量，提高民主热情;了解公民权利，提高管理政治的觉悟;了解人民和参议会、政府的关系，积极参政。民主运动虽然开展不太长时间即进入了抗日战争大反攻阶段，但依然取得了较大成效。

　　中共山东党组织在敌后抗日根据地领导的宪政运动和民主运动，产生了两大成果，一是普及了宪政、民主知识，推进了政治民主化的进程;二是唤起了社会底层力量的觉醒，争取了社会中间力量的同情，得到了他们的拥护，提高了公信力。

　　全国抗日战争爆发，至今已经七十年了。抗日战争胜利，也已经六十二年了。回顾与研究六十多年前敌后山东抗日根据地的新民主主义社会的政治建设，特别是政权的民主选举、政权人员构成的“三三制”、政府的依法施政、广泛开展的宪政民主运动，真是留给了我们太多的经验、启示，也留给了我们太多的思考。这是一份用鲜血凝成的遗产，值得我们认真地科学地去继承。一个不善于从历史中汲取智慧的民族是没有希望的。我们相信，只要我们切实地，而不是敷衍地;真诚地，而不是虚妄地从自己的历史中，也从其它民族的历史中汲取智慧，推进政治民主化，就一定能够实现民主政治。

责任编辑：徐为 最后更新：2019-06-28 10:02:52

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