抗战初期国民政府经济体制与政策的调整
2017-07-01 15:33:23  来源：前线网 《历史教学》 作者：王同起  点击：  复制链接

　　旧中国经济落后，发展极不平衡，工商业重心偏集于东部沿海沿江地区。自卢沟桥事变，日军全面侵华，大片国土沦陷，北平、天津、上海等沿海城市相继落入敌手，使中国经济遭受重创。以上海为例，战前是中国经济的中心，年工业产值可达全国的1/3。遭日军炮火轰炸，工业建筑大都被毁，“无数店铺工厂，仅剩灰烬”。据统计，被毁商店有十余万家，工商业损失总额超过30亿元(注：延安时事问题研究会编：《日本帝国主义在中国沦陷区》，中国现代史资料编辑委员会1957年6月翻印，第91～93页。)。由于国民政府对全面爆发战争准备不足，以致原有的经济体制不能适应战时之需，财政税收骤减而战费猛增，后方经济负担加重，军需和民用物资普遍匮缺。因此，战争伊始便出现了严重困难的经济局面。

　　国民政府为扭转不利的形势，争取主动，在战争初期逐步实现抗战的同时，采取一系列措施，对原有经济体制和政策进行了大规模的调整。

　　一、改组有关行政管理机构，确立战时经济体制

　　战前，国民政府金融与经济行政管理机构除财政部统管全国金融外，还有实业部、全国经济委员会和全国建设委员会。实业部主管全国经济行政，辖林垦、农业、渔业、工业、劳工、矿业、商业、合作各署司以及中央农业实验所等附属机关;全国经济委员会主管国家经济建设或发展计划之设计、审核与督导，特定经济事业或发展计划之实施，尤重公路、水利、公共卫生和农村建设事业;建设委员会主管国家基本建设，如电气和一部分矿业、铁路建设。同时，国民政府军事委员会第3部、第4部和资源委员会还分别主管重工业、轻工业、农业和贸易之动员，以及人才和物质资源的调查、统计与计划，并组织工业建设。以上机构建制重叠，政出多门，职责不清，很难适应战时的需要。抗战爆发后，国民政府在战争紧迫的情况下，加强了中央尤其是军事委员会对经济的干预，对金融和经济行政机构进行了一系列调整。

　　1937年7月27日，财政部授权中央、中国、交通、农民四大银行组成联合贴放委员会，负责办理战时贴现和放款等业务，以救济银行和工商各业。“八一三”事变后，四大银行又奉令在上海成立四行联合办事处，在各重要城市筹设分处，以加强国家银行的联系与协调，集中资力帮助政府应付危局。为了适应战争的发展，国民党中央决定调整党政决策和管理系统，同时改组经济决策机构。8月11日，中执会通过《国防最高会议条例》，将原中政会所属财政、经济、交通等专门委员会统由国防最高会议节制，从而使国防最高会议成为抗战期间最高的经济决策组织。在这种情况下，军事委员会干预经济的能力明显加强。原隶属军委会的资源委员会不仅承担了战略物资的统制，也组织工厂向大后方迁移，还负责代行原第3部的管理国防工业的职能。10月，军委会设立农产、工矿、贸易3个调整委员会和1个水陆运输联合办事处，以周作民、翁文灏、陈光甫、卢作孚分别为主任委员，负责“调剂农村经济”、“保育实业生产”、“保持国际市场”和运输等事务，并在一些重要地点分设办事处，以增强对各地专项经济的统制。

　　军委会新设立的经济管理机构，对稳定抗战初期的战争危局发挥了一定作用。但是，由于原有经济行政机构也在运行，因而出现了权限交叠和政出多门的现象，增加了经济管理的混乱。1938年1月，国民政府为加强经济工作的统一领导，颁布《调整中央行政机构令》，规定凡因战事影响不能继续进行工作之机关，暂行停办或裁撤;凡某一机关之工作与另一机关工作性质重复者合并之;凡工作有继续进行之必要之机关加强之;凡工作有进行之必要，而尚无机关办理者创设之。根据上述规定，国民政府令行政院下属之原实业部改组为经济部，成为掌握全国经济行政事务的最高机关。军委会所属第3部、第4部、资源委员会、工矿调整委员会、农产调整委员会以及国民政府所属之建设委员会、全国经济委员会所属之水利部分均并入该部。部长翁文灏，次长是原全国经济委员会秘书长秦汾，下辖总务、管制、农林、水利、矿业、工业、商业、渔业、国际贸易、电业10个司，农本、物资、采金、商标、度量衡、商品检验等9个局，资源委员会、燃料委员会等7个委员会，会计、统计、工矿调整、燃料管理、平价购销等7个处，参事、技术等3个厅以及林垦署，形成比较集中的经济领导体制。

　　同月，铁道部撤销，其经管之铁路事业划入交通部。同时划归交通部的还有全国经济委员会所辖之公路处和军委会所辖水陆运输联合办事处。该部负责全面规划、建设、管理和经营全国国有铁路、公路、电信、邮政、航政事业，对公有及民营交通事业有监督之责。

　　2月16日，原军事委员会贸易调整委员会改组为贸易委员会，划归财政部。其主要职责是管制进出口贸易，推动国营、民营对外贸易的发展并考核其效绩，管理外汇、借款和易货偿债，向国外购货，对敌封锁以及抢购敌占区物资等。

　　3月，资源委员会脱离军事委员会辖制，正式改隶经济部，职能进一步扩大，掌理创办、管理及经营基本工业和动力事业，开发、管理及经营重要矿产事项。以后，它陆续建立了二百多个工矿电器企业，成为国民政府属下专门掌管重工业建设的主要机构。

　　这时，原军委会工矿调整委员会也划入经济部，改称工矿调整处。其基本任务是掌理工矿业的行政，也负责办理和监督各地工厂内迁，并筹建新工业区，督促内迁工厂复工;协助和指导厂矿建设，调剂其产品之运销分配;筹措必要的资金，进行工矿贷款，辅助设计规划以及材料、动力之供需调节和技术员工之调整与训练等。

　　对基层经济职能机构，国民政府本着便于统一和发挥实效的原则也做了归并和调整。如将全国稻麦改进所、中央模范林区管理局、蚕丝改良委员会、中央棉产改进所、中央种畜场、西北种畜场并入中央农业实验所，将有关工业实验和研究机构并入中央工业实验所等，尽可能避免机构重叠、臃肿，以适应战时的需要。

　　抗战初期，国民政府对经济行政管理机构的一系列调整，对促进战时社会经济的运行，发挥了重要作用。调整后，中央经济行政机构编制由战前3684人减至1561人，精减率达58%。经济行政职能从军事机构中划分出来，减轻了军事机构的非军事负担，也加强了战时经济管理的集中与统一。此后，国民政府先后在行政院下设立中国航空建设协会总会、液体燃料管理委员会、水陆运输联合委员会，成立农林部、粮食部等。1942年2月，行政院设立“经济会议”，蒋介石自任主席。翌年该会改为“国家总动员会议”，成为战时最高统制机构。

　　二、颁布一系列法令和法规，稳定经济秩序，增加财政收入

　　国民政府的主要收入是关税、盐税和统税。抗战爆发后，沿海发达地区尽陷敌手，财政经济濒临崩溃的边缘。1936年与1939年比较，关税由36900万元减至8600万元，减少77%;盐税由22860万元减至10110万元，减少56%;统税由17560万元减至1900万元，减少89%。军费却由1937年占总支出的66.4%跃升为1940年占总支出的74%(注：《民国档案》1986年第2期，第74页。)。为了筹措军费支持抗战，并解决其他开支，国民政府在抗战初期陆续颁布了一系列法令和法规，加强了对财政经济的统制与管理。

　　抗战伊始，最早颁布的经济金融法令是1937年7月15日的《修正妨害国币惩治暂行条例》。8月13日沪战爆发，市民纷纷向各银行提取现款，形成风潮。财政部急令上海各银行和钱庄停业两天，于15日颁布《非常时期安定金融办法》，限制提存以防资金外逃。27日，经财政部核准，中、中、交、农四行公布办理贴放办法，采取收受农产品、工业品、矿产品和中央证券为抵押，尽量流通内地农矿工商各业的资金。9月，国防最高会议制定《国难时期各项支出紧缩办法》，由国民政府公布发行“救国公债”5亿元，年利4%。海内外爱国人士激于义惯，莫不踊跃认购，故很快告罄。11月，国民政府发行山东省整理土地公债250万元。12月，又发行《整理广西金融公债》1700万元。至1938年底，陆续发行各类公债共19笔，计法币17,255亿元、英金1000万镑、美金5000万元、关金1亿元(注：《民国经济史》，银行学会编印，1948年版，第746～748页。)。在金融和物资的统筹管理方面，国民政府采取措施防止金银流失，先后发布《金类兑换法币办法》和《人民损赠金银物品收受及保管办法》。1937年8月，国防最高会议通过《总动员计划大纲》并颁布粮食管理办法，禁止面粉出口。12月12日，又颁发《战时农矿工商管理条例》，决定对战时经济实行全面统制。统制的范围从生产到流通多环节，涉及工业、农业、商业、交通运输、金融、物价等各方面，包括许多民用必需品，如棉、丝、麻、羊毛及制品，粮食、油、茶、糖、盐、火柴等和矿产品、日用品。条例强调必须由国家资本控制重工业和基本工业，从而加强了国家资本对工农业的垄断。

　　1938年初，国民党通过《非常时期经济方案》，提出一切经济设施“应以助长抗战力量，求取最后胜利为目标”，积极发展战时生产，力求做到自给并增加“国产之出口”以达“地尽其利，物尽其用，货畅其流”，适应战时之需要。该方案表明，国民政府的战时经济政策已经转向追求稳步发展的阶段。以后，其颁布的大量法令和法规，基本是以这一原则为准绳的。6月，财政部拟订《维护生产促进外销办法》呈递行政院，获准执行。该办法提出：加强战时输入外货审核，尽先购置国家急需的货物，限量输入某些国家必要的货物，与战事及民生关系不大或能勉力自给的货物，一律禁止输入;禁止各种物资偷运资敌，提倡和奖励剩余产品输出，开拓国际销路;对棉、粮、燃料、茶叶、麻丝、皮毛、木材进行调节贸易;平准战时物价;提倡使用国货。为加强进出口管理，12月国民政府先后公布了《查禁敌货条例》和《禁运资敌物品条例》。

　　随着战事发展，国统区地域缩小，物资缺少，商业投机现象严重。1938年2月，财政部将盐务总局所属之税警总团改组为缉私总队。11月，明令严防私运白银出口并成立白银查缉处，严厉打击走私活动。1939年初，国民政府发布《非常时期评定物价及取缔投机操纵办法》，12月又颁布《日用必须品平价购销办法》。通过这两个法令，实施物价管制，取缔囤积居奇，遏止物价上涨，尤其对衣食服用之日用必需品采取限价政策加以控制。

　　为不断充实国库和垄断物资，国民政府除大量发行公债，还采取了增加税收的办法，并大量增发纸币。抗战开始后，统税扩大为货物税，也增加了征税范围，提高了税率和征稽标准。同时，设置了新税，如遗产税、过份利得税等。1938年10月，国民政府公布《非常时期过份利得税条例》，规定资本在2000元以上之营利事业，其利得超过20%，财产租赁之利得超过财产价额15%者，按超过额课以10%～50%之超额累进税。以后，国统区实行地方田赋收归中央统筹管理并改征实物，对烟、粮、盐、糖及其他日用生活品也实行国家专卖政策，货物税和战时消费税改为从价征收政策等。以上法令和法规，在实施中增加了民众的负担，却加强了政府干预和控制经济的能力，在一定程度上充裕了国家财政，对抗战产生了重要影响。

　　三、制定开发大后方的建设方针，将战时经济纳入长期抗战的轨道

　　抗战初兴，国民政府对这场战争的长期性缺乏认识，曾幻想通过国际干预迅速结束战争，或将战争限定在局部范围内，因而在经济方面大都采取一些应急措施。后来，战局的发展大大出乎预料。至1938年初，除徐州附近地区外，日本已将包括北平、天津、太原、上海、南京在内的整个华北和华东沿海地区括入囊中，对中国军队形成了更大的威胁。在日本“不以国民政府为谈判对手”和战争不能很快结束的情况下，国民党被迫重新审度局势，进一步调整战时经济政策，将临时应急措施转向比较稳定的方针，以实行长期抗战。1938年3月，国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》，其经济章主要内容是：“1.经济建设以军事为中心，同时注意改善人民生活，本此目的，以实行计划经济，奖励海内外人民投资，扩大战时生产;2.以全力发展农村经济，奖励合作，调节粮食，并开垦荒地，疏通水利;3.开发矿产，树立重工业的基础，鼓励轻工业的经营，并发展各地之手工业;4.推行战时税制，彻底改革财务行政;5.统制银行业务，从而调整工商业之活动;6.巩固法币，统制外汇，管理进出口货，以安定金融;7.整理交通系统，举办水陆空联运，增筑铁路、公路，加辟航线;8.严禁奸商垄断居奇，投机操纵，实施物品平价制度。”(注：《国民政府经济部工矿调整处档案》，中国第二历史档案馆藏。)这一纲领比较全面地体现了必须由国家控制经济和经济建设必须以军事为中心的主导思想，为战时的经济建设与发展奠定了基础。不久，国民政府拟定了《西南和西北工业建设计划》，提出以四川、云南、贵州和湘西为主要地域，开发新的工业基地。同年，蒋介石电令工矿调整委员会，“筹划战时工业，以川黔湘西为主”，从而形成以西南为中心发展大后方经济的战略。

　　国民政府基于长期抗战的设想，运用国家资本，在大后方优先发展重工业。负责国营工矿业的资源委员会等机构，凭借比较雄厚的资本，在战前矿产资源调查的基础上，加紧了西南、西北地区矿产、电力、石油、钢铁和机械工业的开发与建设。矿产开发的目标，一是尽量使有关国防的产品达到自给，二是尽量开采并改进出口矿产品的质与量。1938年10月，国民政府颁布《非常时期农矿工商管理条例》，对国民经济各部门实行统制，明确规定将“关于战时必须之各矿业”，“分别收归政府办理或由政府投资合办”(注：沈雷春：《中国战时经济法规汇编》第6卷，世界书局1950年版，第4页。)。翌年，又颁布了《非常时期采金暂行办法》、《管理煤炭办法大纲》、《川康铜业管理规则》等法规，一方面把西南地区原有的采矿场收归国营，另一方面将华北、华中等地一些矿场内迁的机械充实西南各矿场，扩大采掘能力。资源委员会对大后方煤、铁、钨、锑、锡、汞、金等矿开展广泛的调查，还发现了铝土、磷、锰、铬等一批新矿藏，并勘测开发了甘肃玉门油矿，1939年初步投产就产原油12.9万加仑。在工业投资方面，投入最大的是电力、钢铁等，其次是化工、金属、机械行业。电力工业以国营电厂主供工业用电，同时注重水力发电，成为大后方发展最快的部门。资源委员会还在川、滇两省大量投资兴建冶金基地，如投资8165万元在重庆建立资渝炼钢厂，拥有20吨炼铁炉及热风炉各1座，1.5吨贝氏炼钢炉4座。与兵工署合办的大渡口钢铁厂，资本6000万元，拥有100吨炼铁炉、20吨炼钢炉和热风炉各1座，10吨马丁炉4座，3吨电炉1座和1.5吨电炉4座，职工近万人(注：陆仰渊：《民国社会经济史》，中国经济出版社1991年版，第594页。)。

　　对于民营工矿业，国民政府采取鼓励海内外投资和奖助等政策。抗战初期，内迁厂矿和西南零星的近代工业大多数属民营资本，且有一定生产能力。为帮助这些企业恢复和发展生产，国民政府陆续颁布了《非常时期工矿业奖励暂行条例》、《经济部工矿调整处核定厂矿请求协助借款原则》、《奖励工业技术暂行条例》、《经济部小型工业贷款暂行办法》等，规定凡在后方新办有关国防民生之重要工矿业者，均可申请从保息、补助现金，到减免各种捐税等9项奖励。对内迁的沿海民营企业，积极帮助筹划复工，并发放各种贷款约2003万元。同时，国民政府也提供各项奖励和优惠，努力吸引华侨投资大后方农工矿商和与国防有关的经济事业。上述政策保护和促发了广大民族工商业者和职工的爱国热情，不仅使沿海厂矿比较顺利地实现了内迁，也带来大后方民营经济的繁荣。1936年，大后方有大小工厂427家，新设68家，1938年新设218家，1940年新设575家，1941年新设862家，生产范围逐渐改变了以军火为主的限定，大批转向非军工生产。

　　国民政府为发展农业经济，自1938年初在大后方广泛建立农业金融机构，以合作金库、农业仓库、农村信用社为基层组织，不断增加农贷发放数额，并努力筹设难民移垦和改良农业生产技术。据统计，1937年农贷数额为3952.9万元，随着抗战逐年增加，至1942年增为62880.5万元。由于投入大量资金，大后方推广良种、垦殖荒地，农作物产量不断提高。仅川、桂、滇、贵4省，1937年至1939年稻、麦、棉产量就分别增加了8597万担、3901.9万担和90.2万担，其中棉花产量增加了近1.5倍。

　　除此之外，国民政府还制定计划，采取许多措施，发展大后方的交通建设。1937年至1941年先后修筑了湘桂铁路湖南衡阳至广西桂林段、黔桂铁路柳州至宜山段、滇缅铁路昆明至安宁段、叙昆铁路曲靖至昆明段以及开发加筑陇海铁路西段工程，有力地支持了抗战和大后方建设。至1943年底，大后方铁路总长已达2992公里，公路通车17438公里，内河通航10975公里，并开辟了10余条国际国内航线。从1937年至1944年上半年，货运量已达4146.9万吨(注：史全生：《中华民国经济史》，江苏人民出版社1989年版，第443～444页。)。

　　综观国民政府抗战初期的经济政策，在总体上顺应了全国抗战的潮流，是符合人民利益的。由于战时经济政策的调整，逐渐改变了抗战伊始的被动局面，也促进了大后方经济的发展，初步扭转了西南、西北地区的落后面貌。以后，随着战时经济的开发与建设，大后方形成了重庆、川中、广元、川东、沅辰、桂林、宝鸡、昆明、贵阳、宁雅、甘青等11个工业区，建立了冶金、机械、化工、电器仪表、纺织、食品等上百种工业部门，生产涉及当时中国有能力生产的所有产品，形成了基本能够自给的比较完整的工业体系。然而，这一成绩是在全国人民不懈努力，团结奋斗并付出很大牺牲的基础上实现的，绝不仅是调整战时经济政策之功。如抗战初期实施经济统制，稳定了经济，中期和后期在实施中弊端丛生，使人民倍受扰累。再如增税和发行公债，极大地加重了人民的负担。尤其是国民党实行片面抗战路线，在“一切服从军事”的前提下，往往置广大人民的生活于不顾，更兼党治腐败，政府官僚机构恶习成风，虽然法规、法令很多，终难全面落实，以致治标多、治本少，讲得多、做得少，使战时经济开发与建设的目标远未达到。

责任编辑：杨晴 最后更新：2017-07-01 15:38:17

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