抗战时期湖南经济的现代化(1)
2017-07-20 11:37:18  来源：诺哈网 《抗战时期湖南的现代化》 作者：刘国武  点击：  复制链接

　　抗日战争不仅是中日双方单纯的军事对抗，而且是中日两国综合国力的全面较量，其中又以经济基础最为重要。抗战爆发后，随着国民政府政治、经济、军事重心的西移，国民政府和湖南省政府采取了一系列措施，发展湖南经济，力求将湖南建设成为大后方的一个经济中心。在这种特殊的历史条件下，湖南经济的现代化迅速发展。

　　第一节 财政与金融

　　一、财政

　　(一)财政体制

　　抗战前十年，国民政府在建立现代财政金融制度上迈出了一大步。如建立中央、省、县三级财政体制，明确划分国家税收与地方税收，国家支出与地方支出的范围，实施预决算制度，先后颁布了《审计法》、《统计法》、《会计法》、《预算法》，确立了国民政府主计系统的大体框架。但是，也还存在不少缺陷，这些制度在省一级并未真正实行，许多地方县一级财政还未建立起来，即便建立起来了，也一直没有走上正轨，乱征苛捐杂税、乱收乱支等现象普遍存在。

　　抗战爆发后，国民政府对财政体制进行了调整。先后颁布了《公库法》(1938年6月)、《决算法》(1938年8月)、《国民政府抗战建国纲领财政金融实施方案》(1938年8月)、《预算法实施细则》(1938年9月)、《审计法》(1939年3月修正)、《财政邵拟具第二期战时行政实施具体方案》(1939年3月)、《公库实施细则》(1939年6月)、《审计法实施细则》(1939年7月)、《决算法实施细则》(1941年1月)、《财政收支系统实施纲要》(1941年1月)、《县市预算编审办法》(1943年7月)等法规，对战前国民政府财政体制进行调整和充实，构成了国民政府战时财政体制。湖南省政府根据上述文件，也颁布了一些法规，调整战时湖南财政体制。

　　1.完善地方各级财政系统

　　战前，湖南地方财政主要是省县两级制。湖南省政府设立财政厅，主管全省的财政和作为县市一级财政的行政主管机构。抗战爆发以后，湖南省政府组织非常时期财政委员会，继续实行预算制度，省财政厅逐步建立了统一征收地方捐税的制度。1941年6月，国民政府财政部召开第三次全国财政会议，省级财政并人中央财政。次年，省财政厅只是报账单位，省作为地方最高一级的财政单位被取消。直到1946年，省作为地方一级财政才重新恢复。

　　1937年7月，湖南省各县财政局相继撤销，由县政府第二科接管，监督县市所属机关收支情况，并设立财政委员会。同年8月，省政府修订了《湖南省各县财政委员会规程》，规定县财政委员会负责审核县政府编造的年度预算与对地方财政兴革提出议案和意见书。1939年，县财政委员会改组为财务委员会。1941年，全国第三次财政会议将全国财政划分为国家财政与自治财政两大系统，县财政属于自治财政。由于当时县财政收支不入公库，湖南省政府对县市财政进行整顿，健全县市财政机构，各县市改设财政(务)科，作为县自治财政的主管机构。另设会计室，与财政(务)科平行，实行行政、会计、出纳、审计分立联综制度，以互相监督，县财政委员会撤销，会计室的权力加大，具体办理地方财政事务。

　　战时乡镇财政是国民政府推行地方自治的产物。1939年9月19日，国民政府颁布了《县各级组织纲要》60条。据此湖南省将县财政分为县和乡镇两级。但乡镇财政收支还是由县市财政编制预决算。因此，乡镇财政只是县财政基层报账单位。1942年9月以后，湖南各县普遍设立了乡(镇)财产保管委员会，负责整理乡自治财务，该会有委员3～9人，除乡镇长、乡镇财产保管委员会主任和中心学校校长为当然委员外，其他代表由乡镇民代表选举产生。负责调查、整理、登记本乡镇的公有财产、各种基金及保管和稽查等事项。

　　2.湖南地方财政系统先后实行了预算制度、主计制度、独立的财务审计制和出纳独立制度，财政管理和监督进入制度化轨道

　　国民政府为了加强对全国的财政管理，在中央设立主计处，直属国民政府。主计处下设岁计、会计、统计三局。1939年5月又修正颁布了《主计人员任用条例》，对主计官、会计长、统计长、会计主任、统计主任、会计员、统计员等主办人员的任职条件、遴选方法等作了具体规定。各机关办理会计人员，均由主计处委派，并对主计处负责。各省市政府所属机关、省辖市政府、县政府所属各机关中主计人员之任用，由各省市政府主计机关送铨叙机关审查合格后，呈请国民政府主计处委任。据此，湖南省先后在省县(市)等各级主要机关建立了主计制度。

　　根据《预算法》的规定，省财政预算审查程序为：省政府于每年3月1日前决定下年度全省施政方针，令所属机关拟订施政计划及事业计划，按中央主计机关格式，编订下年度的总概算书，送中央主计机关编审后，转送行政院，另送一份存财政部备案。行政院将总概算书分别交各主管机关签署意见，由行政院会议审定其计划及概数，经中央核定概算的最高机关核定后，再交由中央主计机关转发省政府。省政府根据中央核定概算的经费及收入概数，拟定预算，送中央主计机关转交立法院审定后公布。湖南省政府于1938年8月成立了会计处，负责编制全省财政预算，正式实行了预算制度。一切收入归公库，满收满支，统收统支。但湖南省级财政在1942年并人中央财政后，湖南没有岁入预算，只有岁出预算，这种情况一直延续到抗战结束后。县市政府的预算，每年要编订下年度总概算书，于每年7月1日前送省政府，省政府将其交给各主管机关签署意见后，由省政府会议审定其计划及概数后，发还县市政府。县市政府应拟定预算送县市议会(县市议会未成立的，送省政府会议)审定。

　　为了加强对各级政府的财务审计，国民政府实行了独立的审计制度。1939年3月国民政府修正颁布了《审计法》，规定：“审计职权由监察院审计部行使之”，“中央各机关及其所属机关财务之审计，由审计部办理……各省政府及隶属于行政院之市政府及其所属机关财务之审计，由审计部就各该省、市所设立之审计处办理之”。其审计职权是：“(一)监督预算之执行;(二)核定收支命令;(三)审核计算决算;(四)稽查财政上之不法或不忠于职务之行为。”以对各县市财政的审计为例，国民政府审计部制定了《审计部各省审计处抽查县市财务暂行办法》，其中规定对县市财务检查的重点为：“(一)各县市之田赋、地税、屠税、契税及各税之附加，与其他重要之收入;(二)各县市之重要支出;(三)各县市之重要财产。”审计时要检查会计账册、收支凭证、票据、证券等，询问机关财务人员或地方公正绅士。若发现各机关的财务收支与预算不相符合，审计机关应加以纠正。同时，财政机关发放各项经费之收支书，应送审计机关核签，否则公库不得付款或转账。

　　针对一些机关藏匿款项和“开支浮滥”等弊端，国民政府还实行了出纳独立制度。“举凡各机关现金、票据、证券、财产、契据及其他财物之书据等之出纳保管，移转事物，由各级政府主管财政机关依据条例遴员专司，庶使全国收支款项自收入始，中经保管，直至支出时，上下一贯，责有专归，既补主计、审计之不及，复收互相监督之实效。”

　　战时，湖南省设立了主计处和审计处，各县市政府都设立了会计室，会计室主任由省主计处派任，会计室负责编制各县市预算，监督县财政收支及下属单位会计。省审计处负责对全省进行预算、决算、财政收支、税务、金融等进行审计，当时湖南各县并没有设立审计机构，而是由省审计处派审计人员驻在各地政府等地，按“实施就地审计办法”之规定，实施就地审计。如长沙市，省审计处派审计人员分驻长沙市政府、田粮处、直接税分局、货物税分局等机构，负责审计工作。衡阳市在1942年1月成立后，省审计处驻衡阳审计人员对衡阳市所属各大机关、行政单位进行就地审计。审计的内容包括年报、季报、月报、日报，重点审计财务收支的规范性。由此可知，战时湖南的财政体制确立了行政、会计、出纳、审计四权分立的综合组织，基本上克服了以前乱收乱支那种混乱的财政制度，从而建立了一种较为科学的现代财政体制，它有利于集中全省的物力和财力进行抗战。

　　3.重新划分战时省与(市)县的地方财政管理范围

　　抗战爆发后，中国的财政经济体制转入了战时轨道。国民政府于1938年8月颁布的《抗战建国纲领实施方案》中指出：“省市县各级地方政府收支之划分及预算之确立，为整理财政之根本要图，战时各项支用浩繁，更须设法调整，以期自给自足，免再请求中央补助。”中央政府“拟于二十八年内定省县收支划分方案，就川、陕、赣、湘、黔等五省试办县中择县先行试办，一面随时派员考察研究改进，督促进行，更进而选定适当省份，全部实施。省县收支划分，依据实施划分结果，参照有关法令，厘定省县收支划分办法，呈院核定，通饬各省一律实行，此为地方财政之根本改革工作”。1940年，湖南省重新划分了省与县市的财政收入，将田赋的55%留省，45%留给县;契税的60%留省，40%给县;屠宰税全归县财政;营业税的80%留省，20%给县;印花税70%留省，30%给县。牙税、当税、烟酒牌照税、产销税、卷烟管理费等仍归省财政，而警捐、房捐全部划给县财政。1941年1月，国民政府通过了《财政收支系统实施纲要》，主要内容有：(一)全国财政收支，分为国家财政与自治财政两大系统;(二)自治财政以市、县为单位，包括市、县、乡(镇)的一切支出;(三)国家税课收入中，将印花税纯收入的30%，遗产税纯收入的25%，营业税纯收入的30%～50%拨给各县市;土地税原属省收入部分的，全归中央，原属市县的仍归市县;屠宰税从营业税中划出，全部给市县;所得税全部归中央财政。上述《纲要》中，国民政府为了适应抗战需要，一方面将省财政并入了中央财政，省政府的收支全部由国库负责;另一方面加强和充实了市县一级地方自治财政。这样既削弱了西南西北各省地方实力派的割据势力，又有利于节省开支，集中财力抗战，尤其是调动地方政府参加抗战的积极性。通过国民政府对财政收支系统的调整，从1942年1月1日开始，湖南省各县市财政收入除上述规定的范围外，还有房捐、警捐，又增加了营业牌照税、筵席及娱乐税等，此后各县市财政有所增加。但由于军费开支浩繁，财政往往入不敷出，仍要征苛捐杂税来补缺。1942年行政院颁布了“整理自治财政纲要”，决定从1943年1月1日起，将全国各省的自治财政分三期实施整理，以充实县市财政。中央派督导专员到各地实行督导。湖南省开始了自治财政的整理，并成立了县市财政整理委员会。但由于受战争的影响，湖南各县市整理税捐，清理公有财产，实行乡镇造产等工作没有完全完成。至抗战结束，湖南各县市财政整理大多只完成第一、二期。

　　(二)财政政策

　　湖南财政，向来比较紧张。1937年的普通预算收不抵支，尽管大力削减开支，仍亏缺280万元。抗战爆发后，湖南省政府感到财政压力更大，决定整理财政。主要措施有：(1)加强统一收支力量，并求达到满收满支之境;(2)实行分期裁撤产销税;(3)指定若干县份，试办土地陈报，以为彻底整理田赋之实验;(4)结束历年欠赋，彻底清理;(5)厉行禁革各县田赋之非法附加或临时摊征;(6)切实整理营业税，类以促进产销税之裁撤;(7)切实清理官产，并期以成本会计原则、科学管理方法，整理各项官营业;(8)计划实施管理本省重要出口产物之运销;(9)规划调整税务及会计制度，并谋人事上之改进。张治中主湘后，制定了《湖南财政调整计划》，提出了“开源节流”的财政方针。在“开源”方面，决定发行公债，调整税源，增加合理收入。如提高屠宰税率，取消各县原有的屠宰附加;清理公款公产，防止土豪劣绅侵吞。所谓“节流”，就是要消除地方财政的“中饱之弊”与“浮滥开支”，裁并不必要的机关，停办或紧缩不急需办理的事业。同时严禁私钞，统一辅币发行。薛岳主政湖南时，基本上是按张治中的理财思路进行的，直到1942年1月湖南省财政并人中央为止。概括而言，战时湖南的理财方针有：

　　1.整理赋税，调整税则，开辟新税

　　这里以田赋、营业税、屠宰税等税收来加以说明。田赋向来是湖南财政收入的重要税源，但问题较多。如收取没有统一标准，且“版籍散佚，户地飞乱，胥吏操搅舞弊”，导致负担不均。同时拖欠田赋的现象较普遍，到抗战爆发时，湖南各地共拖欠田赋款达380万元。为此省政府决定推行土地陈报，成立了省陈报处，决定先在澧县、祁阳县进行试点。1937年8月和9月省府分别通过了修正《湖南省甄询各县田赋催征警办法》和《湖南省户清查户粮章程》等文件，一面催征欠款，一面整顿田赋的混乱现象。经过几个月的催征欠款工作，收缴了田赋448，314元。从1937年起，湖南省将地方各种田赋附加统并为县地方附加，在一定程度上限制了地方乱摊苛捐杂税现象。至1940年，全省田赋正、附税额为1631.251万元，其中省正、附税额为687.461万元，县附加税额为763.790万元。土地陈报从抗战开始后就推行了，1941年田赋收归中央后，中央政府就接管了湖南省的土地陈报，并在全省继续推行，按陈报结果实行田赋征实。

　　关于营业税，战前，有的货物在征收产销税后就免征营业税，使营业税锐减。省财政厅决定废除已征产销税就免征营业税的规定，举办“战时商业捐”。先将与中央税相抵触的货物和非大宗货物归类裁撤，1938年，又根据物价波动定期审定税率，按生活必需品、普通品和奢侈品三类征税。1942年废除了产销税。

　　提高屠宰税。该税原属营业税一种，战时单独列出。1937年规定牛、猪、羊每头征税分别为0.4元、0.16元和6分。1938年屠宰税大大提高。牛、猪、羊每头分别征收5元、3元和1元。后改为按重量和价值征收。

　　此外，湖南省政府还提高了一些税的税率，如印花税、烟酒税、契税、筵席、娱乐税等。其中酒税为60%，娱乐场所一律征税40%等。与此同时，省政府还大力增辟新税，如1940年7月开征遗产税，1941年开征土地税的地价税，1942年开征营业牌照税，1945年初开征土地增值税等。

　　2.发行公债

　　为了解决战时湖南财政的困难，省政府呈请国民政府批准，决定发行建设公债。1938年7月1日，国民政府颁布了《民国27年湖南省建设公债条例》，定额国币为1800万元，年息6厘。每年6月30日和12月31日各付息一次，以省营业收入等作为付息基金。

责任编辑：杨晴 最后更新：2017-07-20 11:39:43

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