抗战大后方金融网中的县银行建设
2018-04-25 09:23:43  来源：刘志英  点击：  复制链接

 　内容摘要：民国时期的县银行，虽发端于1915年，然而一直发展迟缓，直到1940年1月20日《县银行法》颁布之后，在西南西北大后方才有了较快发展，并达到了一个小高潮。本文认为：战时县银行在大后方的推设是国民政府构建大后方金融网的重要举措，也是实施战时新县制的配套措施，根本目的是厚植抗战建国的物质基础。县银行战时的大量出现是在特殊背景下政府不遗余力倡导的结果;县银行的发展推动了大后方金融网络的建设，并有利于地方经济的发展;战时县银行的发展主要集中于大后方的四川与陕西两省，尽管其分布趋势很不平衡，但对于改变近代中国金融机构区域分布不合理的状况仍有着积极意义。

　　关键词：抗战时期;大后方;金融网络;县银行;作用

　　民国时期的县银行，其前身可追溯到北京政府时代的农工银行。早在民国四年(1915年)十月八日，即由北京政府财政总长周学熙呈准公布《农工银行条例》46条，规定：“农工银行，以通融资财，振兴农工业为宗旨”，“以一县境为一营业区域。在一营业区域内，以设立一行为限”。周氏一面于财政部内，设立全国农工银行筹备处，以王大贞、陈昌谷二人为主任，卓定谋等四人为筹议员，负责统筹各省农工银行的设立及推进事宜;一面在京兆区域内，择定昌平、通县两县，各设农工银行一所，以为全国示范

 。后全国各地仿行而设立者颇多。这些农工银行与国民政府时期所谓的县银行，在本质上颇为相似，或可称为“准县银行”。但这些农工银行，因自身和外部环境的种种弊端，发展并不理想，几年后大都停业，在我国银行制度史上，并未发生重大影响。1935年11月4日，国民政府进行法币改革时，即决定成立县乡银行，以推行法币于中国广大之乡村，同时完成各项章则，成立筹备处积极推进，后因各方意见未能一致，乃暂行搁置  。据统计，在1937年七七事变前，我国以县镇为营业区域之银行仅26家，其中属于浙江省者最多，达13家，占全数1/2以上。其次为四川5家，江苏3家，陕西、湖南、广东、福建与北平各1家。  直到抗战发生之后，国民政府急欲完成内地金融网，对于调剂地方金融，扶助经济建设，发展合作事业甚为重视，并于1940年1月20日公布《县银行法》，2—3月间由财政部通行各省省政府，督促各县积极筹设。此后，全国各地县银行依法成立，且年有增加，并在1942—1944年、1946—1947年间形成两个高潮。在第一次高潮中，据统计，到1945年8月抗战结束时，全国成立的县(市)银行总行已达284家，分行193家  。主要分布在国民政府统治的西南、西北地区，尤其是以四川、陕西等省成绩最为突出。在战后形成的第二高潮中，截至1947年12月底，全国县银行已达544家，其中，1946—1947年两年共计新成立243家，但此时发展的中心地区已向东部转移，而属于大后方的各省，仅67家(宁夏与青海仍然一家都没有)，占全国总数的12.32%  。而抗战时期西南、西北县银行之所以能得到迅速发展，则与国民政府建立大后方金融网以及推行新县制的政策紧密相连，是当时这些举措的重要一环，也事关抗战大业的前途，具有重要的研究价值。然而，纵观现有的研究情况，对战时县银行进行专题研究的成果屈指可数，尚属薄弱  。本文将根据相关档案及文献资料对抗战时期大后方县银行发展的背景、情况及其与大后方金融网构建的关系和作用等方面进行专题探讨，以就教于学界。

 

　　一、建设大后方金融网与《县银行法》的颁布

　　抗战爆发前，中国已经逐步构建并形成了以上海为中心的金融网络体系。这个网络体系主要是以中央、中国、交通、农民、邮政储金汇业局、中央信托局及合作金库等“四行二局一库”等国家行局为核心，以“南三行”、“北四行”等商业银行为主体，包括钱庄和典当业在内的金融机构，其地域覆盖中国东部、中部的主要大中城市。正是以上的这些金融机构，构成了国民政府的金融网络体系，使国民政府可以通过国家资本金融统治网，对全国金融进行控制。但是，随着抗日战争的全面爆发以及战事的推进，中国的东、中部地区不断沦丧，这个金融中心和金融网络体系遭受到了严重的破坏。

　　伴随着中国沿海地区相继沦陷，国家财政收入锐减，但支出却因战事而激增，国民政府迫切需要开辟新的财源以缓解高额的财政赤字，于是不可避免地将眼光投向广大后方各省。“自抗战军兴，政府西进，沿海各省沦为战区，西南西北即成抗战建国复兴民族之根据地，于是开发西南西北产业，以增强抗战力量厚植建国基础，遂成为政府之国策与全国之要求矣。”

 与此相对的是，内地的经济与金融状况却不尽如人意，无论是传统的还是现代的金融组织机构都极不发达，且地域分布不平衡。因此，随着国民政府西迁重庆，便确定以西南为中心，先西南后西北的西部开发与建设方针，中国的西南西北地区很快成为了抗战后方战略基地，即“抗战大后方”。在此基础上，国民政府为谋贯通内地金融脉络，发展后方经济，增强抗战力量，保障抗战顺利进行之目的，提出要重建金融网，“亟谋内地金融网之建立，以辅助内地经济之开发与建设”。  1938年6月召开的全国第一次地方金融会议上，财政部正式提出要敷设内地金融网;8月拟定《筹设西南西北及邻近战区金融网两年计划》，规定：在后方与政治交通及货物集散有关之城镇乡市，倘无四行之分支行处的，责成四联总处至少指定一行前往设立机关;其他偏僻之地，由四行在短期内设立，不能顾及则可责成各该省地方银行前往设立分支行处，以一地至少有一行为原则;在各乡市城镇筹设分支行处过程中，以合作金库及邮政储汇局辅助该地之金融周转及汇兑流通;邻近战区地方，亦同此设立分支行处。  并规定要在两年时间内完成全国各地金融网的构建。1939年3月，财政部召开第二次地方金融会议后，即通令四行积极推广分支行处，与各省省银行或地方银行，共负完成各地金融网之责，要使省与中央之间，及省与省之间，构成全国整个的健全金融网机构，结为一体，呼吸相通。  1939年9月，又颁布《战时健全中央金融机构办法》，原来的四行联合办事处即遵照此法令改组为四行联合办事总处，并设理事会，由政府特派之主席综揽战时金融政策的制定与实施。  1940年3月增订《第二第三期筹设西南西北金融计划》，提出“扩充西南、西北金融网，期于每县区设一银行，以活泼地方金融，发展生产事业”。中央、中国、交通、农民四行“凡与军事、政治、交通及货物集散有关，以及人口众多之地至少应筹设一行，以应需要”  。可见国民政府一开始便将四行作为构建大后方金融网络的骨干力量，并规定金融网建设原则如下：(1)四行在西南西北设立分支机构，宜力求普遍周密，但避免重复;(2)凡与军事交通及发展农工商各业有关以及人口众多之地，四行至少设一行;(3)凡地位极重要，各业均形蓬勃，而人口锐增、汇兑储蓄等业务特别发达之地，得并设三行乃至四行，以应实际之需要;(4)凡已设有省银行或商业银行之地，如无必需，四行可不必再往增设行处;(5)凡随抗建发展，其地位日趋重要之地，得随时指定四行中之一行，前往筹设，以应需要。该计划仍分三期施行，于1941年底之前完成，不过对前期计划，特别是第二、三期进行了调整：第一期：四川62处，云南30处，广西27处，贵州32处，陕西16处，甘肃12处，西康5处，青海4处，宁夏1处，共计189处;第二期调整为甘肃4处，陕西3处，四川2处，广西1处，西康1处，共计11处;第三期：调整为四川2处，甘肃1处，广西1处，共计4处。  

 

　　太平洋战争爆发前，四联总处敷设金融网的重心在西南。1942年，日军占领缅甸，进攻滇西，西南震动。国民政府把更多的注意力投向西北。四联总处鉴于西北金融网的敷设进展迟缓，未能如期完成，于1942年9月召开理事会议通过《扩展西北金融网筹设原则》，以加强西北金融网的建设。决定以兰州为建设西北之起发点，作为四行向西推进的金融中心，在陕、甘、宁、青及新疆五省境内增设行处，增添人员时，应就滇、浙、闽、赣等省撤退行处人员，优先调用。

 

 

　　对大后方金融网络的建设，国民政府原来的思路是以国家银行为主，加之省银行的配合来进行，要求每县至少有一个银行设立。然而实际上，国家银行和各省银行分支机构却无法达到在每一个县份都有设立的规定，据统计，西南西北10省1市各银行之总分支行处，战前为285个，战争期间增设912个，裁并59个，总数达1138个，较战前增加4倍。尽管如此，在地域分布上，仍存在严重不均衡的问题，当时西南西北共辖739县市，而这1000多个总分支机构仅分布在374县市，其余尚付阙如的365县市，占了西南西北县市总数的一半。再就各省比例言，四川一省之分支行处，占总数1/3强，若连同重庆市之119个，则为533个，几占行处总数之半;而青海仅3个，宁夏仅15个，西康仅39个，与四川相较，相差颇为悬殊。

 可见，要想完成西南西北金融网的敷设任务，仅依赖于国家银行和省银行是完全不够的，这就不得不考虑借助其他的金融机构来配合四行和省行完成金融网的建设任务。那么，究竟什么样的金融机构才最为合适呢?针对这一问题，一些人认为，建立“以县为本位、以调剂县域金融为宗旨”的县银行，乃是最佳之选。县银行若能在每县都得到设立，那么将能在很大程度上弥补国家银行和省银行的不足，无疑会对完成西南西北金融网的建设计划大有裨益。

 

　　与此同时，随着抗战相持阶段的到来，国民政府提出了“抗战建国同时并进”的口号。为了适应这一需要，决定对县级基层组织机构加以彻底的调整和改进。一方面是便于政府各项战时财政经济政策的推行，筹粮筹款以应抗战之需;另一方面亦欲趁机强化中央对地方的控制。于是在1939年9月19日，国民政府颁布了《县各级组织纲要》，规定从1940年起，实施新县制。新县制即是一种以“县”为基本单位的地方自治制度，新县制内容庞杂，学界亦有相当研究

 (因篇幅所限，本文对此不作专门探讨)，其中实行县自治财政是一项重要举措，故新县制之推行便迫切需要发展相应的金融机构。因为要建立县自治财政，势必设立县公库，而县公库亦必须有一机构为之代理，此为其一;新县制建设之资金，完全由县财政开支，自属不易，必须有金融机构为之相当之接济，此为其二;县财政既已独立，则各县财源的丰裕与否，就与县域经济的发展与否息息相关，而在百废待兴，农村经济凋敝的情况下，发展经济肯定需要有金融机构进行协助，此为其三。因此，各县迫切需要有一健全的金融组织来“肩负新县制实施过程中各项自治设施之金融使命”  。

 

　　有鉴及此，国民政府财政部最终决定在全国推设县银行，并集合各方意见，拟定《县银行法草案》26条及原则5条，提请行政院会议审核。在国民政府行政院财政部发表《县(市)银行法》颁布的理由和经过中阐释：“我们幅员广大，交通又多不便，以往金融机构，多偏在沿江沿海区域，内地金融颇感滞塞，虽间有旧式钱庄或兑换店之组织，但以墨守旧习，固步自封，不足负现代金融业之使命，本部(财政部)以我国县乡地方为自治之基础，以地方财力加以合理之组织，奠立县乡金融机构，使足以‘发展经济，培养民生’、完成自治之设施，经拟具县乡银行法草案，呈请行政院转送立法院审议通过，改为‘县(市)银行法’，经国民政府于二十九年一月二十日公布施行……”

 规定：(一)县银行以“调剂地方金融，扶助经济建设，发展合作事业”为宗旨。(二)县银行为股份有限公司组织。(三)由县政府以县乡之公款与人民合资设立，资本总额至少须达五万元，商股不得少于二分之一。(四)以各该县乡镇为营业区，但因地方特别情形，得由二县以上或由一县连同附近之邻县乡镇合并为一营业区。(五)县银行商股之股利，得较官股多增一厘至二厘。(六)营业范围：收受存款、有确实担保品为抵押之放款、保证信用放款、汇兑及押汇、票据承兑或贴现、代理收解各种款项、经理或代募公债、公司债及农业债券、仓库业、保管贵重物品或有价证券。(七)县银行之放款范围：地方仓储之放款、农林工矿及交通事业生产用途之放款、兴办水利之放款、经营典当小押之放款、关于卫生设备事业之放款、地方建设事业之放款。《县银行法》公布以后，财政部即咨请各省政府酌量各地经济情况及实际需要，拟具分期推设县银行计划，督促各县积极筹设，并于1940年12月6日颁订《县银行章程准则》46条，详细规定了县银行设立的各项具体事宜，以为各县银行拟定章程之准绳。  

 

　　以上可见，县银行是官商合资的营利性组织;其资本额虽小，但其可能经营的业务却非常庞大：包括存、汇、放，农、林、商、工、矿等业。县银行的设立是在全面抗战爆发后为构建大后方金融网，配合新县制的推行，调剂地方金融和发展地方经济服务而展开的，县银行之使命，在于“发展经济，培养民生”，县银行以民资为主，照《公司法》组织股份有限公司，并特别注重吸纳民间资本，团结地方人民力量以发展国民经济。其最终着眼点和归宿点就是厚植抗战建国的物质基础。

　　二、战时国民政府筹设县银行之规划与实施

　　《县银行法》颁布后，财政部通令各省省政府，督促各县积极筹设。为达速成设立县银行之预期目的，1941年国民政府行政院第四九七次会议通过《县乡银行总行章程》(20条)，规定由财政部派员筹设全国县乡银行总行，总行设在国都重庆，各省省会设立办事处，以为指导监督各个县银行业务之中枢。资本1000万元，分为10万股，每股100元，由财政部认5万股(500万元)，其余5万股由全国公私金融机关暨各县公私团体及人民认购，其业务范围：(一)县乡银行或县银行为转抵押转贴现或保证信用放款，(二)县乡银行或县银行之汇兑联系事项，(三)收受存款，(四)代理收解款项，(五)代理经募公债或公司债，(六)保管贵重物品及有价证券，(七)储蓄业务。

 后国防最高委员会认为全国县乡银行总行之设立，有下列缺点：(一)国家银行已有四行，若再设一行更复杂，力量更分散。(二)有与省银行业务重复之虞。(三)如总行之目的仅在贷款垫款以助各县乡银行之成立，则仅设一推动机关已足，如设总行而无特殊银行业务可以经营，有徒使组织庞大，虚耗国帑之弊。(四)公布未久之《县银行法》，并无设置总行之规定，盖县银行之不需全国总行，亦犹各省银行不需中央总行，而正当系统应为县设县银行，省设省银行，中央设国家银行。根据上述四大理由，决定将全国县乡银行总行撤销，改为全国县银行推行委员会，直属财政部，但财政部认为设立全国县银行推行委员会与钱币司之职权重复，又建议改于中央银行设置县乡银行业务督导处，负督导业务之专责。  

 

　　全国县乡银行业务督导处先后订立《分区管理办法》，《中央银行加入县银行提倡股办法》，《县市银行代理县市库暂行办法》，《中央银行与各县市银行通汇联系办法》，并划分84个督导区，以利进行。至于业务检查工作，则由财政部设立之各区银行监理官办公处办理。

 为加强和落实对县银行业务之监督管理，1945年4月18日财政部公布《财政部授权各省财政厅监理县银行业务办法》(10条)，规定财政厅对各县银行业务之监督管理事项：(一)审核各县银行业务计划及决算，(二)审核各县银行放款业务，(三)审核各县银行日记表及存款放款汇兑等报表，(四)督促各县银行提缴存款准备金，(五)检查各县银行账目，并会同主管官署检查向县银行借款厂商之账目，(六)纠举县银行违法事项，(七)其他财政部饬办事项。财政厅对于各县银行应视分布情形，每行每年至少检查两次，审核各县银行业务计划决算各项报表，及每次检查账目后，作出必要之指示及处理，并按季将监督管理县银行业务情形编制报告，呈报财政部查核。  与此同时，1945年银行监理官办公处裁撤，中央银行县乡银行业务督导处也于1945年6月9日结束。

 

　　在地方上，各省根据省内各县经济情况及实际需要，陆续拟具出分期推设计划，并相继发出筹备县银行注意事项。于是，各县府依法组织县银行筹备会，负责进行县银行成立的相关事宜。筹备会工作内容主要有以下几项：(1)订立县银行章程草案，呈由县政府转呈省政府转谘财政部核准备案;(2)拟定招股章程，其内容要点为明定公司组织名称、所在地、设立宗旨、资本总额、股份及募股方法，缴纳股款办法及股息红利分配等;(3)县银行筹备会于资本募足定额，每款股款收1/2以上时，即可召集股东创立会，通过县银行章程，产生董事监察人，由县商会出具验资印文证书，连同章程及创立会议记录，并备具出资人姓名籍贯清册、出资人已交未交数目清册、各职员姓名清册、执照费等件转请财政部核准登记，发给银行营业执照，方得开始营业。同时并应向经济部为公司设立之登记。

 

 

　　在推设县银行进程中，各省步调不一，差异较大，其中四川省和陕西省是抗战时期推设县银行的典范。

　　四川省：《县银行法》颁布后，四川作为后方重镇，亦为陪都所在地，故得风气之先，首先响应。省财政厅随即拟定了《四川省各县筹备县银行注意事项》7条，规定先成立当地县银行筹备委员会，财政科长及财务委员会主任为当然委员，县银行的成立最迟不得超过1941年底。

 

 

　　于是四川许多县份开始了筹备工作，至1940年8月，据各县呈报可于当年内组设成立的，计有铜梁、丹陵、富顺等42个县。因地方瘠苦，资金难筹，省府准予缓设者，计有庆符、峨边、兴文等25县。然而到1941年，正式成立之县银行却仅有1所，其余50余所俱在筹备中。四川省财政厅为迅赴事功起见，规定办法两条：其一，1941年各县县银行应普遍设置完竣，资力不足的县份，准许由两县以上共同设置;其二，拟请财政部批准各县银行遵照《改善地方金融机构办法纲要》之规定，请领一元券及辅币券，并确实办理原纲要规定各项业务，以期惠及中小农工商人，借以调剂地方金融，避免县乡镇辅币缺乏之恐慌。同时还规定分期推行计划，规划全省各县银行分四期成立，第一期((1941年1—3月)设立50个县银行，第二期(1941年4—6月)设立30个县银行，第三期(1941年7—9月)设立20个县银行，第四期(1941年10—12月)设立30个县银行

 。不过实际情形是，四川省县银行的设立高潮是在1942、1943年两年间，截至1942年5月，在财政部登记领照正式成立之县银行25家，确已成立者9家，筹备中者31家。  到1943年12月底，四川省开业的县(市/局)银行已达98所，在比例上约达68%，尚未成立的县区不到1/3。县银行的设立速度虽然不及省政府预想的快，但与全国其他省份的情况比起来，也算是最为积极的了。此后，省内较偏远县份的县银行也陆续设立起来，截至1945年年底，在四川全省的144个行政单位中，除少数县市因地方贫瘠奉命准予缓设外，全省共设立126县市银行，在比例上已达87.5%  。与此同时，各县银行在其业务辖区乡镇内陆续设立的分支行和办事处总计又达200余个，切实将金融网点深入到农村，铺设面为全国之冠。兹将具体情况列表如下：

 

　　表1　1940年11月—1945年12月四川省增设县银行概况表

 

　　资料来源：四川省档案馆藏四川省财政厅档号059-1-0849。

　　注：有些县份的县银行成立时间、开业日期、注册时间各不相同，在引用各资料的统计数据中因选取的标准不一样，结果也略有差异。

　　由此可见，四川省县银行呈现出两个特点：一是设立普遍。其主要原因是四川在后方各省中，最为完整最为富庶;同时重庆又为陪都所在地，政令较易推行。二是资本薄弱，平均资本在20万—70万元之间。这既是内地农村县域经济普遍发展落后的反映，又与全国县银行的共性相一致。

　　仅以当时条件相对较好的成都市银行为例，即可见其资本的筹措是何等艰难。1942年夏秋之间，正是四川省组设县银行的高潮时期，成都市政府先后约集工商界及地方士绅交换意见，聘定王斐然、熊志韬、张锡光、杨润生、唐庆永、赵子艺、胡信城、陈益廷、蓝尧衢、丁少鹤、吕寒潭、闵次元、钟干、李仲膺、陈极清、刘钧、王聚奎、张采芹、吴仲谦、范英士、钟云鹤等21人为筹备委员，议定股款总额为500万元，然而在随后商讨官股民股的比例时，成都市政府以财政困难，不能有多的经费投资为由，否定了官民投资各半之议，最多只认1/10，即50万元，经过激烈争辩，随后经市府向省府请示，最后决定官股占1/5，即100万元，筹备会只有尽力分向各业商民及士绅劝募。商股资本确定为400万元后，筹委会一面在成都《新新新闻》、《华西日报》、《中央日报》刊登招股启事，一面在筹备会议席上，讨论摊认办法，决定由银行公会摊认40万元、钱业公会20万元、绸布商20万元、匹头商30万元、百货商20万元、北货商5万元、广五金商10万元、西药商10万元、面纱商10万元、川产丝商10万元、人力车商20万元、国药商10万元、纸烟商10万元、典当商10万元，其他无公会之公司行号10万元，共计235万元，由各公会主席分别劝募，其余165万元，由市商会召集其余各范围较小之公会开会商讨，分别认募，并决定于市商会召集各帮负责人开会时，请市长出席说明，并请市府添聘各主要公会负责人谢幼璋、傅文翰、刘渊如、夏肇康、武景山、李葆衡等为筹备委员，以加重其责任。但是，到认股截止日期，各商帮认者寥寥，又经再三催促，仍无结果，延到11月17日，再召集筹备会议，决定赶印认股章程及认股书各6000份，以3000份分交各商帮，继续催认，另以3000份交市府转发各镇保甲，分别向市民劝募，中经反复催促，至11月底，始填就认股书200余万元，筹委会又于12月1日开会，延长认股期至12月8日始将股额认足，乃通知聚兴诚等九家银行号将收股日期，定为12月22日午后三时截止，后以银行结息又顺延一日，但至24日筹委会开会时，综计各收款银行所收数目，共只245.3万元，市商会约集各帮所认之股，即有108.9万元未缴，又决议将收股期延至12月29日，但到12月30日筹委会开结束会议时，尚差105.5万元，经筹委会反复研讨，最后决定将成立会延至1943年1月16日召开，所差股款，一面由市商会负责将所认之数于1月5日以前收齐，如有差额，由其他筹备委员共同负责填充，经过如此周折，始将民股400万元募齐。成都市银行终于1943年1月16日在市商会大礼堂召开成立大会，市银行的股东共计有624户，当日实到590户。票选蓝尧衢、杨润生、钟干、钟云鹤、丁少鹤等五人为常务董事，蓝尧衢为董事长，并由监察五人互选李葆衡为常务监察，6月18日正式开业

 。以上可知，条件相对较好的成都银行筹措资本都是如此艰难，对于那些地处偏远的县银行来说，其资本的艰难就更加可想而知了。

 

　　陕西省：抗战期间，为了开发西北农业，活跃农村经济，在国民政府的统一布置下，陕西省政府对于推设县银行十分积极，为了促进县银行的发展，陕西省政府于1940年春通过《陕省县银行筹设计划》，以陕省新县制实施之先后为分期筹设县银行之标准，除陕北少数县份因情形特殊，一时尚难筹设外，其余各县应每县设立1所县银行。具体进度计划为：第一期(1941年1—4月)正式设立榆林、绥德、洛川等25县;第二期(1941年5—8月)正式设立扶风、眉县、岐山等23县;第三期(1941年9—12月)正式设立凤县、留坝、商南等27县;第四期(因情形特殊，不能确定日期)神木、鄜县、府谷等17县。

 同时更决定由财政厅与陕西省银行合办县银行业务人员培训班，自1940年9月至12月，1941年1月至4月，1941年5月至8月，分三批训练。  

 

　　1941年3月18日经过陕西省府第274次会议通过，4月10日颁行了《陕西省各县县银行章程准则》，规定：县银行主要目标是“调剂地方金融，扶助经济建设，发展合作事业”，不以营利为目的。资本来源于公商分购，商股不得少于1/2，公股由县政府认缴，商股向营业区域内之商民、地方法人团体及合作社等招募。业务除代理公库收受普通存款外，贷款分农村放款、商业贴现、生产投资及透支各项。县级汇兑亦为其主要业务之一。

 《陕省县银行筹设计划》颁布后，陕西省财政厅督导各县积极办理，第一期应设25县中，除长安县先行试办，于1940年12月开业，绥德、榆林、洛川三县因情形特殊，暂缓设立外，其余各县为提早设立计，遂将第一期训练期满之县银行业务人员96名(系由陕西省立商业专科学校训练)，先以筹备主任及筹备员名义，分别派往设行各县，商承县长进行筹备事宜。至1941年10月底，已有安康等22县筹备就绪，先后开业。原派筹备人员，即委为各该行经理及行员。第二期训练之县银行业务人员(亦由陕西省立商业专科学校训练)，与1941年10月中旬正式毕业，计共57名，因人数过少，不敷分配，乃察酌各县实际情形，择设长武等16县先行筹设，1942年8月已经先后成立。其第三期筹设县份为山阳、白水、百合、陇县、蓝田、汉阴、紫阳等，约1942年9月间可全部毕业  。从第一家县银行——长安县银行1940年12月开业，到1943年下半年，全省共设立县银行60个，占全省所辖92县的65.2%，各行资本最高为200万元(法币)，最低为10万元，平均每行资本65.75万元，居全国第二位  。当时，陕西省共计92县，除陕北19县属于陕甘宁边区管辖外，余共73县。截至1944年上期，先后成立61家县银行，推设数量稳居全国第二位(四川为第一名)。各行资本总额统计共达38236897元，每行资本额最多者250万元，最少者15万元。平均每行资本呈递增趋势，1942年为40余万元，1943年为50余万元，1944年为60余万元  。

 

　　此外，在大后方各省中，广西省的县银行由广西省银行设立，1942年秋，广西省府核准《广西银行辅导各县设立县市银行办法》，由该行派人赴各地指导县市银行的设立，设立步骤分四项：其一，先就该行未设分行办事处之县份，就实际需要情形设立;其二，就该行已设立分行办事处之县份，分别需要情形设立;其三，其他人口达10万以上之县市，视情况设立;其四，如各县市能自行筹设者，得随时请求协助并联络。

 到1944年，已成立桂林市、河池县等17家县市银行，着手筹建的约50个县。同年11月，日军大规模入侵广西，筹建工作被迫停止，已成立的县市银行亦相继歇业  。云南地处边陲，交通梗阻，生产落后，农村经济枯窘，故县银行之推行，直至1944年度，始列为财政厅中心工作，拟定《推行云南省各县县银行方案草案》，分期分区推行，除昆明市银行，昆明县银行已经设立外，其余各县共分两期推行，第一期以交通便利或商业发达或物产较丰及整理财政完毕，收入充裕之永胜等43县，克日推行，尽于1944年底完成。第二期以地方重要及整理财政完毕之安宁等58县局陆续推行，尽于1945年6月底完成。其他少数边远县局，俟第二期各县推行完成后，再为酌定。  然而，到1945年底，仅有昆明市银行、昆明县银行、曲靖县银行及寻甸县银行等4家成立。  抗战期间，贵州有13个县主动呈请筹建县银行，成立最早的是1943年习水县银行。到抗战结束前，贵州共建有5家县银行：习水、平越、遵义、铜仁、兴义，呈请创设的有：桐梓、赤水、松桃、普安、安龙等5县。贵州省财政厅于年度最末一月内对于开业各县银行之营业状况、资金运用、款项存放等情实施检查。  而大后方的其他省份亦有少数县银行设立，惜以资料缺乏，详情难明。

 

　　总体上，在《县银行法》推行之初，虽然政策层面声势浩大，但各省县或是持观望态度踟蹰不设，或是囿于本地经济困难无力筹设，大都未能按照政府原订计划如期推设，进展颇为缓慢。至1942年，经过两年的观望和筹设，一些县份陆续准备妥当，由此在1942、1943、1944年间形成了一个县银行的设立高潮，这一阶段设立县银行的主体力量在西南西北大后方。据可查资料统计，到1945年底，全国成立县银行达301家(如下表)，其中以四川、陕西成绩最为显著，其次为河南、湖北、安徽等地。

　　表2　全国县银行统计表(1940年1月—1945年12月)

 

　　资料来源：沈长泰著《省县银行》，大东书局1948年10月版，第44页。

　　上表可见，县银行在抗战时期的五年多时间里得到了比之前较为迅速的发展，在国民政府统辖的十五个省份都有设立，但分布趋势极不平衡，其中主要集中在西南、西北大后方的四川、陕西、云南、贵州、西康、广西、甘肃等省份，共计196家，占全部县银行的65.12%，而在大后方诸省中又集中四川与陕西两省，共计180家，占大后方县银行的91.84%，占全部县银行的59.8%，而大后方其他省份则相应较少，宁夏与青海两省没有设立。

　　三、大后方县银行建设的评价

　　县银行在战时大后方的快速发展并非常规式发展，而是在特定环境下依靠政府大力推动的结果，是典型的强制性制度变迁。并且县银行在大后方的推设并非孤立的，而是构建大后方金融网络的重要一环，是建立新县制，发展地方经济，厚植抗战建国物质基础的重要举措，因此大后方县银行之发展所产生的影响也是十分广泛而复杂的。

　　1. 县银行作为一种新式的现代金融机构，在战时的大量出现是在特殊背景下政府不遗余力倡导的结果，有利于大后方地区现代金融的发展，但是，大后方县银行的发展存在很大的不平衡性，而且可持续发展的动力明显不足。

　　战前，大后方地区社会经济和金融事业极为落后，而全面抗战爆发后，则迎来了一个大发展时期。抗战时期，建设大后方金融网，成为稳定金融秩序，保障战时经济运行，支撑抗战的头号大事，而努力筹设发展县银行，又是建设大后方金融网的重要环节和步骤。有鉴于此，国民政府大力倡导和推动县银行的发展。首先为县银行之推设确立法律保障。在1940年颁布《县银行法》，制定了推设县银行的法律规范，又订定《县银行章程准则》46条，详细规定了县银行设立的各项具体事宜，作为各县拟订章程之准绳。其次是努力督促大后方各省认真落实县银行的发展。《县银行法》颁布后，财政部通令各省省政府，督促各县积极筹设。于1941年2月颁布《县银行总行章程》，规定在国都设立县银行总行，各省省会设立办事处，以为指导监督各个县银行业务之中枢;后又将县银行总行改为全国县银行推行委员会，直属财政部;考虑到该委员会与钱币司的职权有重复之嫌，转而将此任委托给中央银行，并在中央银行内设立县银行业务督导处，负责督导各县银行之业务，并协助其发展;各县府亦依法组织县银行筹备会，负责进行县银行成立的相关事宜。第三是详细拟定了大后方各地县银行发展规划。如前所述，四川、陕西、河南、湖北、安徽、广西、云南、贵州等各省都制订了县银行发展计划，分期推进。

　　在县银行的筹设过程中，地方政府的支持力度也是县银行建设中不可忽视的因素，除前文所言之成都市银行外，凡是县银行筹设迅速的地方都受到县政府的积极支持，如宜宾县银行就是由宜宾县政府约同县商会、县临时参议会及地方各界人士商谈筹组的，1940年9月，县府委派地方士绅樊从纲、吕辅周、邓天翔为宜宾县银行筹备委员会正副主任，并聘请商会会长刘数光、李照尧等人为筹备委员会作为发起人进行筹备，股东会上公推当时临时参议会议长吕鹿鸣为董事长、副参议长解维哲为副董事长，县参议员、宜宾青年党主席彭次三为监事长，美纶百货公司总经理赵如芳为县银行首任经理。

 另据《温江县银行股份有限公司招股章程》：温江县银行“先设筹备处，由县政府聘筹备委员五人会同商股发起人，负责筹备招股及开办一切事宜;筹备处一切用费由县财务委员会及县商会先行垫付至银行开业之日作正报销，本银行资本总额暂定为国币四十五万元，分为四千五百股，每股一百元，除由县政府认股二千股外，余由县区内商民募集，倘不足额时得向县区以外之商民招募……”  由此可知，县银行的筹备与设立虽然困难重重，但县政府的态度一般仍是较为积极的，也是不可或缺的。

 

　　正是在国民政府从中央到地方各级政府的大力推动下，大后方的县银行于抗战中才有了真正意义上的发展，由七七事变前，全国以县镇为营业区域之银行仅26家，跃升到1945年底，全国县银行达301家。其中大后方县银行从战前的6家(四川5家，陕西1家)，发展到196家，其迅猛的发展，空前加快了现代金融在大后方地区的进程，使得大后方地区战前金融事业极其落后的局面有了明显转变，尤其是推动了大后方金融网络的建设，这对于整个抗战事业来说，意义重大。

　　《县银行法》规定，县银行以“调剂地方金融，扶助经济建设，发展合作事业”为宗旨。可见，县银行的设立是为调剂地方金融和发展地方经济服务的，而在战时首先就承担着服务于构建大后方金融网的重要任务。就大后方金融网络体系而言，国家银行居于领导和骨干地位，其他机构都处于不同的从属地位，国家银行凭借其法定地位和政权力量，树立了在金融业中的统治地位，发挥着主导作用;各级地方银行是体系的基础，其中县银行是最基层的银行，并多散布于国家和省地方银行力有不逮处，成为战时大后方金融网络中不可或缺且又无可替代的一部分，它同省地方银行一道，接受国家银行的领导、规范，既从事一般银行业务，又承担政府和国家银行所赋予的社会职责与义务，与国家银行一道贯彻着战时政府的意图。因此，大后方县银行的发展直接推动了大后方金融网的建设，到1945年8月，西南西北十省(含重庆)的银行和银号、钱庄等金融机构则达473家

 ，其中县银行从战前的6家，发展到196家，增长幅度达3267%，并占了各类金融机构的41%，县银行在整个金融网络体系中的地位由此可见一斑。大后方县银行在战时虽有突飞猛进的发展，但与整个大后方地区金融网的建设一样，呈现出很大的不平衡性。根据表2的资料统计显示，1940—1945年大后方各省县银行共计196家，四川、云南、贵州、广西、西康的西南地区(138家)，远多于西北地区(58家，其中陕西57家，甘肃1家，青海与宁夏没有县银行)，占整个西部地区的70.41%。而各地发展不均衡情形之原因，乃在于经济水平各地发展不一。  

 

　　当然，这种异乎寻常的发展，并非是大后方地区社会历史发展的自然结果，而是特殊的历史条件所致，即全面抗战爆发和国民政府确定以西南西北地区作为抗战大后方所带来的结果，所反映的是全国金融体系演变过程中的一个特殊的历史发展阶段，然而，其发展由于主要是靠政府政策的推动，而缺乏可持续发展的动力，因此随着抗战的胜利及国民政府还都南京，县银行的发展中心便向东部转移了，而大后方地区县银行的发展则明显迟缓下来。

　　2. 大后方县银行的发展一定程度推动了地方经济的发展，有利于坚持抗战和新县制的推行，但这种作用十分有限。

　　县银行设于大后方各县(市)城市，直接与地方经济密切联系，其发展状况自然关系着地方经济的兴衰。如前所述，县银行以调剂地方金融，扶助经济建设，发展合作事业为其宗旨。那么它是否担当起了这一使命呢?这就需要从其业务活动情况和业绩来考察。

　　依照《县银行法》的规定，县银行可经营业务范围较广，但县银行由于自身资本薄弱，并不能面面俱到地开展各项业务，就实际情形而言，各县银行一般日常经营的主要业务仅有存款、放款、汇兑及代理公库几种。以下试对四川的县银行之存放款、代理公库业务及经营收益做一分析：

　　县银行的存款：从来源看，县库存款和县区乡机关团体存款为大宗;从性质看，活期存款更是占绝对主要地位。西南各县银行，据部分资料估算，县银行的存款中，公款占80%以上，私款不足20%;而活期存款更是接近存款总数的100%。

 如温江县银行，1942年10—12月存款总额为1012.9249万元，其中机关存款667.4951万元，公库存款42.8781万元，同业存款44.507万元，个人存款为6.4127万元;又活期存款1005.5794万元，定期存款仅为7.35万元。  灌县县银行1945年的活期存款为51万元，定期存款却仅5000元。更有甚者，遂宁、茂县等地的县银行，仅有活期存款，并无定期存款。  存款主要来源于机关与公库，表明县银行与县政府的密切关系，县行已为县府之出纳机关;个人储蓄少，一则是县乡人民多无存款银行之习惯，二则反映出民众对县银行不信任，县银行难以吸收社会闲散游资;活期存款占绝对优势表明县银行吸收的存款，随时有提存的可能，不便调度和利用。虽然机关存款和公库款支持了县银行的存款业务，但这些也大都是活期款，流动性大，利用率有限，加上公库存款，没有政府批准不得动用，这就很大程度上制约了银行业务的发展。从存款总额来说，“县银行之营业地区，限于一县辖境，所能吸收之存款，极为有限”。  

 

　　县银行之放款：按规定县银行主要是对地方生产建设事业放款，并无商业放款的内容，事实上，各县银行因资金有限，多以小额活期放款为主要业务，其中商业放款所占比重常在80%以上。如泸县县银行的资本之大和业务之盛在省内县银行中首屈一指，而其营业发达的原因正是在于它是以商业银行的姿态出现。

 古蔺县银行在1941年的营业计划中，提出放款主要以办理工商业小本贷放为目标。  荣县县银行1942年度的营业报告书中亦称：“每月放款最多额竟达100万元，主要是对于各工商业之接济。”  忠县在1945年的第一季度中共放款40万元，其对象主要为商业。  这已与政府设立县银行的初衷背道相驰，所以1946年财政部通饬令各地县银行，禁止县银行商业性质的放款  。但对县银行来说，停止商业放款显然是不可能的，如不经营商业放款，即不能自给，所以额小、期限短、利润高的商业放款，自然为县银行偏爱。各省财政厅也明白此理，于是也就睁一眼闭一只眼了，财政部当然是鞭长莫及。正如袁宗葆所言：“各县县银行主管人员，如其处事谨慎，拘泥于法规之规定，势必一筹莫展，使业务无形陷于停滞状态，甚至历年毁损，无法维持。”应当指出的是，也有小部分放款确实用到了地方经济建设事业上，如成都市银行发放的生产事业贷款，1944年为528万元，占全部贷款总额的12.3%。  可见，县银行对于调剂县域金融，扶助地方经济建设，确实起到了一定的积极作用，但同时也要注意到这种作用并不能高估。县银行毕竟自有资本薄弱，吸收存款又艰难，放款数额自然也不会太高，无法对社会经济产生重大的影响。

 

　　县银行之代理县库：《公库法》于1938年6月9日公布，规定从1939年10月1日起正式实施。所谓公库，即为政府经管现金、票据、证券及其他财务者。该法第三条规定：“公库现金票据证券之出纳，保管，转移，及财产之契据等之保管事务，除法律另有规定外，应指定银行代理。在未设银行地方，应指定邮政机关代理。但均需该管上级政府公库主管机关之核准。”

 由此可见，当时寻觅代理公库机关之困难，尤其是县公库，在许多偏远地方，不但无国家银行，也没有省银行及其分支机构，其他商业银行也没有，县市银行更没有。所以找寻到了邮政机关。到1940年1月，《县银行法》公布，才明确规定“得代理县市以下公库”，县银行代理县库得依法与县政府订立契约，其主要内容是：“县地方总预算范围内的一切收入及预算外的收入，均由县行代理，银行对于所收之现金及到期票据证券应用存款方式存管。存管方式分为收入总存款、各普通经费存款、各特种基金存款三类，并规定了各类存款的计息方式和支出方式等。”  这是公库制推行后采用银行存款办法的一种具体表现，不仅为县银行的特征之一，也为县银行运用资金的最大来源。如成都市银行自开业以来，市库往来出入之款项，总数共约2000余万元，每日存入额，最高为数百万元，最低为数十万元，随存随支，平均存行数额，大约二三百万元之谱。  荣县县银行于1942年代理荣县公库，1943年荣县县银行公库存款为84.2054万元，约占当年该行总存款的30%左右。  县公库离开县政府，而由地方金融机构代理，可以使县政府呆滞之资金，不为贪污挪移私用，而使之透过银行，以调剂地方生产建设资金。然而，代理县库也并不是百利无害，表面上看来，县库是一县财力汇集所在，而实际上经常都是受窘受迫。因为许多县财政并不宽裕，财政收入又有淡旺季之分，经常是入不敷出，需靠县银行垫付经费，县银行资力有限，代理县库反成负担。如威远县银行1943年下半年决算中公库透支12万元  ，1944年上半年透支12.5895万元  ，以县行50万元的微薄资本，负荷确实甚重。可见，在新县制运动中，理论上说建立县自治财政有利于县银行的发展，但实际上县域经济的衰败和财政的窘困，反而却成了县银行发展的严重障碍。

 

　　县银行的收益：以温江、荣县、威远3县银行为例，来考察一下县银行的实际运营情况。

　　表3　温江、荣县、威远3县银行1941—1944年营业结益表(单位：法币万元)

 

　　资料来源：四川省档案馆藏四川省财政厅档号：民059-2-2584、民059-2-2586、民059-2-3131、民059-2-3132、民059-2-3228、民059-2-3230。

　　注：银行结益：指银行营业收入和非营业收入扣除营业支出、非营业支出、管理费支出、税金支出后的净额。它是银行经营成果的最终表现。

　　从上表列出的3县银行年度实际结益额来看，威远县银行营业尚属不错，但业已呈现出下滑趋势。平均而言，各县行年度十几万元的收益，在当时的物价指数下，实在称不上运营良好。更有甚者，各县行创办伊始，开支庞大，而由于本身的资力甚弱，业务有限，自难有巨额盈余，初时入不敷出者亦不在少数。大后方县银行的运营情况表明，由于自身力量的欠缺及外部环境的压力，其银行业务的开展颇为不易，从而直接影响到县银行使命的达成。推其原因，主要者由于资金难筹与营业无法开展，次要者由于人才困难与各省当局推行不力。首先，资金难筹，按《县银行法》之规定，资本总额至少5万元，商股不得少于1/2，殊不知多数省份，即区区5万元之微额，仍不易募集(如鄂西、贵州、西康)，虽有数省规定由省银行加股筹设，惜省行本身，以营业种类太杂，自顾不暇，无力臂助，县银行资本，既已不易募集，即或募集足额，亦以数额太小，业务无法开展。其次，人才困难，年来金融事业，蓬勃发展，各银行俱在大量招考干部，加以短期训练，即予任用，县银行规模不宏，颇难获得有经验之干部，此亦迟迟设立之一因。再次，推行不力，后方多数省份，存心观望，仅以公文敷衍局峰，不予实力推行，虽订有章则计划，亦多不切实际，故难见付诸实施也

 。

　　综上所述，在全面抗战期间，大后方县银行产生了前所未有的发展。这个发展是在构建大后方金融网络背景下发生的，本身就是建设大后方金融网络的重要环节，同时也是国民政府为推行新县制而采取的重要措施。因此，其进程与发展情况均关乎抗战大后方的稳定，关乎抗战的结局。在整个大后方金融网络中，四联总处是网络的核心，举凡方针政策的制定，制度的确立，信息的发布，资本的汇聚、分配，经营活动的监督等重大事项，均由此产生;中、中、交、农四行则是网络中的一级节点，它秉承政府和四联总处旨意，联络和督导全国各级地方银行，贯彻落实各项重大决定与任务;而包括省地方银行、县银行在内的各级地方银行则是这个网络中的二、三级节点，它们按照国家银行的指令和要求，着重在本地区内开展经营活动。所以，县银行及省地方银行构成了大后方金融网络存在发展的基础，县银行在战时大后方空前速度的发展，正是这一金融网络形成的不可或缺前提，而且也一定程度地配合了新县制的实施，对于改变近代中国金融机构区域分布不合理的状况以及推行“地方自治”起到了积极的作用，在近代中国金融发展史上亦具有重要的时代意义。然而，由于县银行的发展，是特殊历史条件下的产物，并且受制于政府政策以及落后的社会经济和资金、人才等因素，其发展程度是很有限的。这使得大后方县银行，从数量上看的确较前有大幅度的增长，但在质量和实力上的确又相当弱小，因而其所产生的影响和历史作用，自然无法达到国民政府为其设定的“足以‘发展经济，培养民生’、完成自治之设施”的理想目标，更无法挽救新县制名不副实并走向破产的命运。新县制从1939年正式实施，经过了全民抗战和之后全面内战，随着蒋家王朝的覆亡而寿终正寝。其原因固然复杂，但从根本上看，则是国民党本性所使然，因为以实现“地方自治”为目标的新县制，与以专制独裁为宗旨的国民党政权，两者之间本来就是水火难容的矛盾，这对矛盾贯穿了从抗战到战后的历史时期。然而在“自治”与“专制”的十字路口，国民党最终抛弃了前者而选择了后者，可为此付出的代价，不仅是新县制的破产，而且是整个政权的崩溃。

　　原载于《抗日战争研究》，2012年第1期。

责任编辑：张世昌 最后更新：2018-04-25 09:25:57

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