美国为何在70年代将钓鱼岛“施政权”给日本？
2018-09-27 08:58:35  来源：《中国边疆史地研究》2005年第4期 郭永虎   点击：  复制链接

　　本文摘自《中国边疆史地研究》2005年第4期 作者：郭永虎 原题为：关于中日钓鱼岛争端中“美国因素”的历史考察 (作者系东北师范大学历史文化学院博士研究生、吉林大学马克思主义教学与研究中心讲师。长春130012)

　　二战后，出于冷战和国家利益的考虑，美国政府在制定对日政策的过程中单方面与日本签订的条约或协定在中日钓鱼岛问题上产生了负面影响，如日本图谋钓鱼岛主权时常常援引这些所谓“依据”。冷战结束至今，美国在钓鱼岛问题上的立场随着美国在亚太地区的战略调整发生了变化，在一定程度上助长了日本攫取钓鱼岛的野心，来自中日钓鱼岛争端中的“美国因素”值得关注。钓鱼岛问题是影响中日关系健康发展的重要因素之一。近年来，学术界关于钓鱼岛问题的著述颇丰。学者们多从历史、地理和国际法的角度研究该问题，而从美国对外政策的视角来探讨美国与钓鱼岛问题关系的论著则显得薄弱。基于此，本文以原始文献和史实为基础，试图就美国与钓鱼岛争端的缘起、发展及美国未来影响和介入该问题的诸种因素进行分析。

　　钓鱼岛诸岛(以下简称钓鱼岛)属于台湾岛的天然附属岛屿，并不属于琉球群岛(美国称作“RyukyuIslands”，日本称为“冲绳群岛”)。美国在二战后托管琉球群岛的过程中单方面炮制了所谓“琉球地理分界线”，将钓鱼岛纳入其管辖范围内。美国在归还冲绳时，实际默认了上述分界线。

　　一、美国托管琉球与“第27号令”：二战后美国将中国钓鱼岛划入其琉球托管范围

　　在1945年的亚洲太平洋战场，日本战败已成定局。1945年4月，美军攻占琉球群岛。5月，美国参谋长联席会议决定将包括琉球群岛在内的北纬30度以南诸岛从对日占领区划出，置于美军直接控制之下。不久，美驻琉军政府颁布第一号公告，其中第二条规定，日本帝国政府停止在琉球群岛行使一切权利。

　　冷战开始后，在美国全球战略中，琉球群岛占有极为重要的战略地位。此时的琉球群岛作为美国西太平洋攻击力量的中心，已成为美国远东战略防线(阿留申群岛——日本列岛——琉球群岛——菲律宾群岛岛屿链)中的关键环节。当时美军在冲绳建有120多处军事基地，包括中程导弹基地、早期防空雷达警报网、远程通讯网、海军快速中继通讯网及“美国之音”的主要中继局等。美国军方认为，以美国在冲绳的空军力量为核心，辅之以海军力量，完全有能力阻止从东北亚或东亚中心港口出发的陆、海两栖部队。美国的战略防线不是美国的西海岸，而是亚洲大陆的东海岸。美国应该将在菲律宾的防卫据点向北延伸，构筑起从马尼拉到日本、夏威夷直到阿留申群岛的一条U型防线。其中，空军的战略轰炸能力仍是核心，冲绳作为空军基地具有重要地位。

　　基于上述考虑，美国在制定对日政策时，既没有将琉球归还中国，也没有按照美国国务院的主张将“非军事化后的琉球归还日本”，而是将“琉球、小笠原群岛、原日本托管统治的各岛屿、太平洋中部所有岛屿全部置于美国排他性的战略托管之下”。1946年1月，美国参谋长联席会议更加明确地提出，“北纬31度以南、九州至台湾之间的所有岛屿，全部作为战略区域实行托管统治”。1946年11月美国政府发表声明，将琉球、小笠原群岛、原日本托管统治区域置于美国的战略托管之下，并且将此方案向联合国提出。1947年4月2日，联合国安理会通过美国的提案。1947年9月23日，当时代表中国民意咨询机构的国民参政会曾反对把琉球归属日本，要求在对日和约中规定琉球应交我国托管。同年10月18日，行政院长张群出席国民参政会会议时，也提出“琉球群岛与我国关系特殊，应该归还我国”。但美国拒绝了中国对琉球统治权的要求。美方表示，琉球应纳入其战略托管网内，因为美国认为此乃其在西太平洋之一种任务，中国要求获得琉球，并不为美国同情。

　　1948年10月26日，美国国家安全委员会制定了NSC13/2文件。其中文件的第5条规定，从遏制苏联的战略出发，美国“应以最佳方式使国际社会承认美国在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛长期的战略控制权”。为了使美国的上述战略意图获得日本的认可，1951年，美、英等国背着中国，与日本政府签订《旧金山对日和约》。和约第三条中规定：日本同意美国将北纬29度以南之西南群岛包括琉球群岛及大东群岛、孀妇岩以南之南方诸岛，包括小笠原群岛、西之岛及硫磺列岛，及冲之鸟岛、南鸟岛，置于美国托管制度之下，并以美国为唯一管理当局，美国有权对此岛屿之领土及居民包括岛屿领水，行使一切行政、立法及管辖权利。美国认为自此对琉球取得行政权。美国代表在签约前还解释第三条是承认日本对琉球有“剩余主权”。显然，美国是以“托管”为名独占琉球群岛等战略要地，并且在主权问题上偏袒日本。但是，从《旧金山对日和约》上述条款内容来看，美国所托管的琉球并不包括钓鱼岛。

　　美国对中国钓鱼岛的非法侵犯源于1953年12月25日美国陆军少将大卫。奥格登(DavidA.D.Ogden)代表美国琉球民政府发布的“第27号令”，即关于“琉球列岛地理界线”的布告。该布告称，“根据1951年9月8日签署的对日和约”，有必要重新指定琉球列岛的地理界线，其中第一条规定：将当时美国琉球民政府管辖的区域指定为，“包括(北纬28度、东经124度40分，北纬24度、东经122度，北纬24度、东经133度，北纬27度、东经131度50分，北纬27度、东经128度18分，北纬28度、东经128度18分各点连线的区域内各岛、小岛、环形礁、岩礁及领海”。而中国钓鱼岛的地理位置在北纬25度至北纬26度，东经121度30分至东经126度四线之间，恰位于该范围内。这样，美国琉球民政府的“第27号令”就将中国钓鱼岛非法化入美国琉球托管区域。这个区域的划定，是美国琉球当局单方面对钓鱼岛列屿的非法侵占，构成了对中国领土主权的侵犯。即便如此，当时日本政府也是履行了美日《旧金山和约》中的放弃条款的。在1961年4月4日由日本建设省国土地理院第8期第8号承认济(即批准书)批准出版的日本九州地方地理志的地图中，就只标注有日本南西诸岛，而根本没有所谓的“尖阁列岛”(即中国钓鱼岛)。甚至到1971年，在日本出版的儿童百科全书中的日本地图上，同样也没有把所谓“尖阁列岛”列入日本版图。因此，日本政府在20世纪70年代初以上述“第27号令”为由对钓鱼岛提出主权要求的依据是不成立的。

　　二、美国归还冲绳与中日钓鱼岛争端

　　1969年1月，尼克松执政，美国面临的国际和国内形势已相当严峻。美军深陷越南战争泥潭，大大消耗了美国的实力，迫使尼克松对美国的全球战略做出巨大修改。1969年7月，尼克松在关岛发表了著名的“关岛演说”(即所谓尼克松主义)，正式明确美国将集中力量在欧洲和中东地区对付苏联，而要在亚洲和太平洋地区实行战略收缩，进而要求日本和亚太地区诸盟国“自己承担起责任来”。由于要在亚洲实行战略收缩，美国更需要日本在亚洲发挥更大的作用并在日美安全体制中承担主要的角色。因此，尼克松上台后第一个行动，就是宣布他要成立一个委员会来专门研究将冲绳归还日本的问题。1969年11月，尼克松同访美的日本首相佐藤就日美安全条约期满问题和归还冲绳问题举行了会谈，并于11月22日发表日美联合声明。声明约定，美国将在不损害日美安全条约和日本政府政策的前提下将冲绳交还给日本。

　　在美国与日本交涉冲绳的前后，1968年10月，联合国亚洲及远东经济委员会(ECAFE)对东海海域进行了海底资源调查，认为钓鱼岛可能储藏着巨大的海底油田。日本立即对这个地区表现出浓厚的“兴趣”，并单方面采取了行动。1970年8月31日，在美国监督下的琉球政府立法院起草了《关于申请尖阁列岛领土防卫的决定》。这是在钓鱼群岛主权斗争中，日本方面首次公开主张对该群岛拥有主权。在立法院决议的影响下，琉球政府于同年9月10日发表了《关于尖阁列岛主权及大陆架资源开发权的主张》的声明，进而在17日又发表了《关于尖阁列岛主权》的声明。琉球政府在第二个声明中系统阐述了主张对这个列岛拥有主权的根据。该声明首先讲到，根据1953年12月25日发布的琉球列岛美国政府第27号布告，“尖阁列岛”被包括在美国政府及琉球政府的管辖区域内。中日两国关于钓鱼岛主权归属的纷争由此肇端。

　　1971年6月17日，经过近两年的艰苦谈判，日、美签署归还冲绳协议(《关于琉球诸岛及大东诸岛的日美协议》)。归还冲绳协议的签字仪式分别在东京和华盛顿举行。协议由前言和九项条款组成，其内容之一为，自条约生效之日起，美国将琉球群岛和大东群岛的一切权利移交给日本。美国以日本拥有“施政权”为由，把联合国交付美国托管之琉球行政权交予日本管理。同时，美国还错误地将原属中国领土的钓鱼岛也包括在琉球群岛管辖区域内。这说明，美国在归还冲绳时实际上默认了1953年美国琉球民政府发布的第27号令——“琉球列岛地理界线”所规定的“施政”范围。

　　美国与日本在所谓归还冲绳的协议中把中国领土钓鱼岛等岛屿划在“归还”范围内，这是对中国主权的侵犯。1971年12月30日，中华人民共和国外交部发表声明指出，钓鱼岛等岛屿是中国台湾的附属岛屿，而不属于琉球也就是现在所称的冲绳，美国政府片面宣布对这些岛屿拥有所谓“施政权”，这本身就是非法的。美国将中国领土钓鱼岛的“施政权”作为冲绳的一部分“归还”日本对中日钓鱼岛问题产生了恶劣的影响。日本政府据此主张该岛属于冲绳县的一部分，并将钓鱼岛及其周围海域划入日本自卫队的“防空识别圈”内。于是，日本强占中国钓鱼岛的扩张主义行径变本加厉，中日关系中的钓鱼岛问题便由此引发出来。应当指出，美日之间的所谓协议是非法的、无效的。因为钓鱼岛主权归属问题是中、日之间的问题，没有中国的参与和同意，日本与任何第三方就此问题所作的安排都是无效的，并对中国没有约束力。

　　三、美国在70年代将钓鱼岛“施政权”给日本

　　针对日本侵占钓鱼岛的非法行径，1970年9月10日，美国国务院发表偏袒日本的声明：“依据对日和约，美国对‘南西诸岛’有行政权……约中所用之名词含有包括尖阁群岛当作一部分管理之意，但认为对琉球之剩余主权仍属日本。由于1969年11月关于此等岛屿主权之不同主张，我方认为应由涉及争执的国家解决之。”同日，美国国务院发言人麦劳夫斯基在针对钓鱼岛所有权的答辩中指出：“根据《对日和约》，美国对‘西南诸岛’拥有施政权。西南诸岛包括‘尖阁诸岛’。根据该条约，美国政府认为对作为琉球列岛一部分的‘尖阁诸岛’拥有施政权，这意味着日本拥有对琉球列岛的潜在主权。美国政府决定于1972年将琉球列岛的主权归还日本。至于‘尖阁列岛’，美国则将把它的施政权归还给日本，但美国认为，施政权和主权是两回事。如果在主权问题上产生分歧，应由当事者协商解决。”可见，美国自己也承认，施政权不等于主权，美国政府把钓鱼岛的施政权归还给日本，并不等于日本拥有对钓鱼岛的主权。

　　美国将钓鱼岛的“施政权”私下擅自交给日本，这一无视中国主权的行为激起中国政府和全球华人的极大愤慨。1971年12月31日，中国政府发表声明指出，坚决反对日美勾结将中国领土钓鱼岛列入“归还区域”，指出这是完全非法的。从1971年元月起，首先是美国华人留学生集合2500多人，在联合国总部前举行“保钓”示威，并迅速波及全球各地，形成了波澜壮阔的全球华人“保钓运动”。在此情况下，美国政府不得不于1971年10月表示：“美国认为，把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本，毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利，也不能因为归还给日本行政权而削弱其它要求者的权利……对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。”美国东亚及太平洋事务法律顾问执行助理罗伯特。斯塔尔也明确表示，美国“把从日本取得的对该群岛的管辖权交还日本，决不会造成对任何潜在的领土主张的歧视”，“对群岛的任何冲突性的要求，需要牵涉此问题的各方谈判共同解决”。

　　四、冷战结束以来美国在钓鱼岛问题上立场的新变化

　　冷战结束后，克林顿政府在钓鱼岛问题上基本保持20世纪70年代初期美国国务院所声明的“中立”姿态，一直坚持美日安保条约的范围不包括钓鱼岛。1996年9月11日，美国政府发言人伯恩斯发表声明：“美国既不承认也不支持任何国家对钓鱼列岛的主权主张。”同年，美国政府的驻日大使蒙戴尔在接受美国媒体采访时表示，“在日美安全条约中没有强制美军介入钓鱼岛纠纷”。10月30日他仍表示：“日美安全保障条约不适用于尖阁群岛”。而“美国的上述立场也对日本防卫厅和自卫队的立场产生冲击”。

　　美国总统小布什上台以来，对钓鱼岛问题的态度与此前政府有所不同，尤其是1996年《日美安全保障联合宣言》的发表和1997年《新日美防卫合作指针》制定以后，日本要求将防卫承诺扩大到钓鱼岛，日本试图把美国拉入到钓鱼岛问题中来，并把这一点当作检验美国防卫承诺的“试金石”。在这种情况下，美国政府至少在口头上发生了一些变化。2001年12月12日美国助理国务卿福特表示：“钓鱼岛一旦受到攻击，美国有可能对日本提供支持”。“美日关系对美国的国家利益来讲是至关重要的，只要是与日本有关的纠纷，美国多少会插手进去”。“在考虑美国的对亚洲政策时，没有什么比对日政策更重要的了”，“这不仅是个关系深浅的问题，更重要的是这涉及美国的国家利益”。2004年2月2日，美国副国务卿阿米蒂奇在访问日本时表示：“施政权所涉及的范围都适用于安保条约，在美日安全条约中，日本施政下的领域一旦受到攻击，那将被视为对美国的攻击。”阿米蒂奇的讲话表明美国的政策发生了微妙的变化。阿米蒂奇此前只是笼统地称日本一旦受到攻击美国一定会出面支援，而日本外务省发言人则将这一讲话予以诠释，具体细化到钓鱼岛问题。2004年2月5日，日本外务省发言人宣称：“在日美安保条约中，美国曾承诺对日本予以保护。尖阁列岛(即中国钓鱼岛)是日本的领土，保护日本当中也包括保护尖阁列岛(即中国钓鱼岛)。”随后，2004年3月23日，美国国务院副发言人艾利里在回答记者提问时指出：“日美安保条约适用于尖阁群岛。”

　　美国在钓鱼岛问题立场上发生变化的原因有二：其一，伊拉克战争结束后，美国调整全球军事部署，加强在西太平洋地区的军事部署。由于美国在东亚部署导弹防御系统问题上需要日本的合作，日本便把美国在钓鱼岛问题支持日本与日本参加导弹防御系统挂钩。为了在与中国的钓鱼岛主权争端中获得更多筹码，日本迫切希望美国在钓鱼岛问题上予以更深的介入，以便借助日美安保框架为日争取更多“私利”，包括欲将钓鱼岛争端塞入日、美对华遏制的大框架下。这促使美国在对钓鱼岛的态度上向偏袒日本的方向转变。其二，近年来，受“对中国实施战略威慑”的冷战思维的影响，美国的亚太战略思想中，围绕中国的地理位置，一直有一条“安全弧”。美国试图通过该“安全弧”遏制中国的崛起并保护其“盟友”(包括日本)。因此，美国在中日钓鱼岛主权争端中做出偏袒日本的立场就不难理解了。

　　结论

　　纵观钓鱼岛半个多世纪的历史风云，中日钓鱼岛争端的产生、变化、未来发展趋势始终与“美国因素”密切相关。美国也成为影响钓鱼岛问题重要的外部力量。这主要表现在以下几个方面：

　　首先，在冷战的国际背景下，美国单方面与日本签订的一系列条约、协定为后来的中日钓鱼岛争端埋下了伏笔。从这一意义上看，美国是中日钓鱼岛争端的始作俑者之一。在20世纪70年代初美日归还冲绳的协议中，美国又单方面将包括钓鱼岛在内的冲绳的所谓“施政权”授予日本，更成为引发中日钓鱼岛争端的直接原因之一。

　　其次，冷战结束后，未来围绕中日钓鱼岛主权争端的“美国因素”日渐突出。在钓鱼岛主权立场上，美国政府在看似中立的态度下竭力淡化和模糊中国对钓鱼岛所享有主权的事实，使得钓鱼岛问题日益复杂化。尤其是小布什执政以来，美国政府在钓鱼岛主权归属问题上逐渐放弃此前的“模糊中立”的立场，转而积极地“小心介入”。近一两年来美国高官在钓鱼岛问题上发表的一系列声明反映了美国立场的这种变化。

　　最后，“美国因素”的介入将成为未来影响中日钓鱼岛争端解决一个重要变量。中日钓鱼岛主权争端本应当由中、日两国自己解决，而现实的情况是，“美国因素”已经渗入其中。美国深谙钓鱼岛对中、日两国的价值，其主权的继续悬置，既可以防止中、日两国走得太近，又可以让美国处于随时介入的有利地位。

　　美国介入钓鱼岛问题作为美、日联手遏制中国的一种战略尝试，一方面将助长日本阴谋攫取钓鱼岛的野心，对中日关系以至亚太地区的稳定产生一定的消极影响;另一方面，“美国因素”的介入对于中日钓鱼岛争端未来的解决，也会增加一定的难度。但应当指出的是，美国关于钓鱼岛问题对日本的承诺是有一定限度的。

　　美国虽期待通过与日军事合作实现其亚洲战略的目标，但还是希望在这个敏感问题上留有适当的余地。因为，在遏制中国的战略上，既然已经有了日美同盟这一基本框架，美国如果又在钓鱼岛问题上介入得过深，必然会招致中国的强烈反对，进而造成美中关系的紧张局势。所以，从近期看，美国在钓鱼岛问题上不会走得太远。

责任编辑：廖继红 最后更新：2018-09-27 09:04:44

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