美国向日本“归还琉球”的历史过程
2018-10-16 16:53:56 来源：《世界知识》杂志 点击： 复制链接
琉球群岛(美国称为Ryukyu Islands，日本称为冲绳群岛，下文视不同情况分别称为“琉球” 和“冲绳”)的名称取自曾经统治这片土地的琉球王国。琉球虽然疆土狭小，但地理位置重要，是东北亚和东南亚贸易的中转站，有“万国津梁”的美誉。
琉球原是中国明清两朝的藩属国。1609年日本萨摩藩入侵琉球，琉球被迫同时向中国和日本称臣。日本明治维新后，将琉球和中国台湾作为对外侵略的第一批对象。至1879年4月，日本政府强行将琉球改为直辖的冲绳县，琉球至此亡国。二战后期，美军在向日本本土进攻的过程中占领了琉球群岛及附近岛屿。日本无条件投降后，琉球群岛长期处于美军的“托管”之下，成为美军的军事基地。
冷战爆发对琉球的归属产生了巨大影响。随着亚洲形势的骤然变化，以及美苏两国在全球的对峙，美国政府开始从冷战全局的视角重新审视美日关系，并重新评估琉球的军事价值和政治价值。美日两国就琉球群岛的归属问题进行了多次博弈。日本民间和政府不断向美国施压，力争使美国早日将琉球群岛“归还”日本。
琉球问题从来都不是一个独立的问题，美国政府在考虑琉球问题时往往会与美苏关系、美中关系结合起来，将琉球问题置于更大的地缘政治格局之中。从战后初期美国决定与日本结盟、通过日本来控制亚洲局势时起，琉球就是美日双方讨价还价的重要筹码，也是美国为构建美日安保体系可以适时舍弃的“饵料”。美日围绕琉球进行了20多年的博弈，最终，美日在1971年签订协议，日本于1972年取得了琉球群岛的“施政权”。
本文在综合分析美国国家安全档案的基础上，还原了这一段历史，以期为读者提供从美国方面审视“琉球”问题的一个视角。
杜鲁门时期(1945～1952)
美国政府对琉球的基本态度取决于美日关系，而美日关系的基调形成于杜鲁门时期。可以说，杜鲁门时期的国际格局以及东北亚地区的地缘政治形势决定了日后琉球问题的走势。此时一系列事件的集中爆发(冷战开始、新中国成立以及朝鲜战争爆发)，导致美国与日本迅速搁置分歧并结为盟友。
1945年日本无条件投降后，美国曾坚持单独占领日本。随着冷战爆发，美苏在欧洲形成对峙态势，与此同时，国民党在中国大陆节节溃败，美国政府将其东亚政策的重点从中国转向日本。1948年3月，时任美国国务院政策规划司司长乔治·凯南提出，美国应扶植日本成为西太平洋的独立力量，占领政策的重点必须从民主化的政治改革转移到经济复兴上来。凯南并建议美国应长期保持对琉球的控制。
随着中国大陆时局的变化，美国国务院和军方在对日态度上发生了分化。国务院最担心的是日本会倒向苏联，认为只有尽早与日本签订和约，结束占领状态，才能培养日本国内的亲西方态度。而军方更看重安全利益，主张在日本国内培养出了亲西方的态度和民主之后再与日本媾和。一番辩论后军方让步，1949年12月参谋长联席会议主席布拉德利同意与日本签署和约。
正在此时，1950年6月朝鲜战争爆发。随着中国人民志愿军赴朝参战，美国加快了对日媾和的进程。1951年9月，旧金山对日和会召开，在中国、印度等国缺席的情况下，以美国为首的49国(含日本)签署了《旧金山对日和约》。该和约第三条显示：日本同意美国将北纬29度以南之西南群岛包括琉球群岛及大东群岛、孀妇岩以南之南方诸岛，包括小笠原群岛、西之岛及硫黄列岛，及冲之鸟礁与南鸟岛，置于托管制度下，并以美国为惟一管理当局。
和约起草人、时任美国国务院顾问的杜勒斯表态说：“由于盟国间意见的不同，美国觉得最好的解决办法是准许日本保留对琉球的‘剩余主权’(residual sovereignty over the Ryukyu)，同时使这些岛屿置于联合国的托管之下，以美国为管理当局。”这番解释为美国最终解决琉球问题提供了方向，同时也埋下了日后美国将琉球施政权“返还”给日本的伏笔。
艾森豪威尔时期(1953～1961)
这一时期，琉球问题与《日美安全保障条约》是否续约联系到了一起，成为了日本国内政治运动的导火索，日本民间针对是否与美国续订安保协定爆发了激进的“反美”运动，其深层次原因是日本人民对于无法结束被占领状态、成为“正常国家”的民族情绪的堆积与反弹。
随着《旧金山对日和约》和《日美安全保障条约》的同时签署，日本被纳入了美国主导的“旧金山体制”，在外交上推行对美国一边倒的外交路线。但是媾和后，日本并未获得完整的独立，日本国民对于这种现状日益不满。从1953到1957年间，日本民间的反对美国基地、要求归还冲绳的斗争此起彼伏。
1958年8月中国人民解放军炮击金门、马祖的行动开始后，《日美安全保障条约》中的有关内容就直接关系到日本是否会卷入中美看似一触即发的战争，因此日本国民情绪激化，开展了规模空前的“安保斗争”。
1960年1月，日本首相岸信介和美国总统艾森豪威尔在华盛顿签订《日美共同合作和安全条约》(通称《新日美安全条约》)，岸信介采取了派警察进入国会会议厅的非常措施，强行通过了新的安全条约。这一行动激化了矛盾，几十万群众包围国会，提出“打倒岸内阁、反对非法镇压”的口号，要求解散国会。艾森豪威尔也被迫取消了访日计划。最后，日本国会承认《新日美安全条约》生效，而岸信介在国会通过条约后辞职。
艾森豪威尔时期，美国政府内部对琉球的态度仍存在分歧。美国军方希望政府能够宣布永久占据琉球，并认为永远没有“归还琉球”的可能性。军方还希望能慢慢减少琉球与日本的联系，并加强琉球与美国的联系。
美国国务院则认为日本的任何一届政府在要求“归还琉球”的问题上都不会动摇立场。琉球当地人民把自己看成是日本人，而日本政府不可能同意美国军方永远占据琉球。在琉球问题上持强硬立场则可能损害日美关系以及日美安保同盟。国务院提出，只要关乎美国的重要安全利益，就尽可能长期占据琉球地区。
由于这一时期美日关系中占主导地位的是经济关系，安全关系居于次位。其他政府部门，尤其是经济部门如财政部、商务部、劳工部、预算局等更多地参与了对日政策的制定。由于国务院的意见在政策制定过程中被大多数政府部门接受，军方和国防部成为了少数派。对于日美矛盾最突出的琉球问题，美国希望能用一手抓安全一手抓经援的方式加以解决。1960年后美国大幅度加强了对琉球的经济援助。
肯尼迪-约翰逊时期(1961～1968)
进入上世纪60年代，日本迎来经济高速增长的黄金时代,至1968年已成为资本主义世界第二大经济体。日美两国经济实力差距进一步缩小，更加刺激了日本关于领土主权的诉求。反观美国，肯尼迪以及约翰逊政府在越南的军事行动逐步升级，大量国家资源被消耗在一场远离美国本土的非正义的战争中，国内经济形势恶化，爆发声势浩大的反战运动。
在1961年6月池田勇人首相访问美国时，未提出归还琉球，而是提出应该改善琉球住民的福利以及美国对日本向琉球提供经济援助应予以支持。日方在与美方的前期沟通中，还提出希望归还小笠原群岛,但是由于美方断然拒绝，最后这件事没有列入池田访美的谈话议程。10月22日，肯尼迪-池田发表联合声明，第一次明确强调了日美两国的“平等伙伴关系”。美国还同意节日时可以在琉球的公共建筑物上悬挂日本国旗。
1962年3月19日，肯尼迪就琉球问题发表演讲，为美国在琉球政策定调。肯尼迪表示“琉球是日本本土的一部分”，但是他同时强调为了自由世界的安全利益，美国会一直占据琉球。肯尼迪的对日“新政策”受到美国军方和驻冲绳高级专员的强烈反对而流产。
约翰逊总统时期，由于总统主要顾问们的精力都被越南战争牵扯住，琉球问题主要由国务院负责处理。考虑到美国国务院一贯的亲日立场，琉球问题取得重大突破也属意料之中的结果。
日本政府也在此时表现得更为强硬。1964年上台的佐藤荣作首相宣布，收复琉球、小笠原群岛是新政府的主要外交任务之一。1965年1月佐藤首次访美就向约翰逊总统提出归还琉球的要求。他还公开表示：“只要琉球复归祖国的愿望未实现，对我国来说，‘战后’就没有结束。”
迫于日方的压力，到1964年时美国国务院已经开始考虑让琉球以某种形式实现自治。国务院提出美国可以与日本政府开始逐步地就琉球问题进行协商。
1966年，国务院预计美国在1970年与日本续签安保条约时将会再一次因琉球问题而发生冲突，并将在五年内归还琉球。1966年6月，美国成立了以国务院负责日本事务的副国务卿理查德·斯奈德和新任驻日大使阿历克西斯·约翰逊为首的“冲绳特别研究小组”，正式开始讨论冲绳问题。1967年6月，小笠原群岛先于琉球群岛正式归还，并入东京都版图。
1967年11月美日两国发表《联合声明》宣布：日美双方将在冲绳施政权归还日本的共同方针下，继续就冲绳的地位问题进行商讨，在二三年内确定双方均满意的归还时间。
(四)尼克松时期(1969～1972)
由于前任总统约翰逊已经确定了要将琉球群岛的“施政权”归还给日本，尼克松在这一问题上已不能做重大修改，但是，尼克松政府仍然评估了不归还琉球的后果和政治风险。
1969年1月20日，就在尼克松宣誓成为美国总统的同一天，一份国家安全委员会报告显示美国对琉球问题进行了重新评估。这份报告关心的问题包括：美国拒绝与日本在1969年就归还琉球问题进行谈判对美日关系会有什么影响?如果1969年美国不同意归还琉球，琉球当地是否会继续默许美国管理琉球?
国家安全委员会评估显示，如果在1969年不能就归还琉球取得进展，就可能严重影响日美关系，并发生1959～1960年间那样的激烈民间抗争运动。佐藤政府可能会下台，并可能在选举中被左派政党取代(这是美国不乐于见到的)，而他们可能会要求更为彻底地收回琉球。日本的左派政党可能会独立发展军事力量，不再依赖美日安全体系，并与共产党国家交好。中央情报局在之后的分析报告中也支持这个观点。
次日，尼克松要求国安会做一次对日本政策的全面分析。3月14日，国安会据此递交的全面分析报告中还包括了财政部等多个部门的意见。
财政部认为日本有义务为美国的财政收支平衡做出更大贡献，如果美国在琉球问题上让步，日本在贸易问题上也应该让步。
国防部和参谋长联席会议同意1970年继续与日本续签安保条约，并逐渐减少美军基地。美国军方支持日本温和地扩大防卫力量。但是，军方要求日本为“归还琉球”做出相应补偿，并不能损害美国军方的权利。
此时，美国的国际和国内形势都不乐观。国际上，美军深陷越南战争泥潭，通货膨胀严重，经济堪忧，美苏力量呈现此消彼长之势。内忧外患下，尼克松对美国的全球战略做出重大调整。1969年7月，他发表著名的“关岛演说”，正式明确美国将集中力量在欧洲和中东地区对付苏联，而要在亚洲和太平洋地区实行战略收缩，进而要求日本和亚太地区诸盟国“自己承担起责任来”。
在此背景下，美日两国开始谈判。谈判主要围绕日本的政治需求、美方要求的经济补偿，是否在冲绳保留“美国之音”,以及美方保留在冲绳的军事权利等方面展开。美方深知迟早都是要将琉球还给日本的，但是希望利用日本人盼望归还的迫切心理逼日本人在贸易谈判中让步。于是，美方将归还琉球与纺织品贸易谈判捆绑起来，逼迫日本在纺织品贸易的谈判中让步。最后，日本不得不接受美国要求，签署“日美纺织品协定”并限制纤维和毛纺织品的出口。
经过18个月的艰苦谈判，1971年6月17日，美日签署《关于琉球诸岛及大东诸岛的美日协议》。1972年5月15日，条约正式生效，美国以日本拥有“施政权”为由，把联合国交付美国托管的琉球群岛和大东群岛交予日本管理。
长期以来，美国对琉球政策形成了一种“琉球一痒，日本就挠，日本一挠，美国就退”的局面。美国逐步放低对琉球立场的底线，直至将琉球归还给日本。从对这一历史过程的分析中，我们能够得出以下一些结论：(1)决定琉球归属的根本原因是美国的国家利益，在冷战的大环境下，琉球和美日关系都服务于美国的冷战战略布局。(2)东北亚地区地缘政治在很大程度上影响着美日关系。(3)美日两国国家实力的变化对东北亚地区形成新的均势格局起着至关重要的作用。日本国家实力的上升是和平解决琉球归属问题的催化剂。(4)从历史来看，美国对日本的定位是不断变化的，美日关系可以从势同水火变成同仇敌忾。在未来，东亚地区的结构性变化有可能再一次影响美日关系。(5)美国外交决策机制跨部门协商的特质决定了美对日政策的形成是多元利益博弈的结果。在归还琉球这一个案中，代表政治利益的国务院和代表经济利益的财政部的意见最终压过了代表安全利益的军方。
责任编辑：李一菲 最后更新：2023-01-07 16:44:28
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