刘铮：中国农民长期贫困的根本原因是制度空间不足——兼与刘吉教授商榷
2016-02-15 12:44:57 来源：刘铮 探索与争鸣杂志 点击： 复制链接
导致中国农民长期贫困的“农民负担过重”，绝不仅仅在于“各级政府层层加码的‘苛捐杂税’，还有很多城里人想不到的负担。如，礼仪性消费、愚昧性消费、腐败性消费”，除此以外，农民贫困的原因更多地还在于负担过重之外，一是人口增长问题，二是农村医疗条件和保障问题，三是农村基层干部太多。”
在这篇文章中，“农民的不合理消费”成为导致农民长期贫困的主要原因之一。这种观点严重忽视了收入与消费之间“源与流”的关系。
▲ 不合理消费
从经济学角度出发，消费是整个资本循环中的一个环节，消费的基础是分配；对农民家庭或个人的生活水平而言，收入水平是生活水平的决定因素，消费水平的高低，主要取决于收入水平的多寡。任何对生活水平的衡量，都离不开对收入水平的分析；抛开收入水平不谈而直接评论不合理消费对生活的影响，是舍本求末。
笔者多年来对农村经济发展研究的结果表明，“中国农民长期贫困的根本原因”，并不在农内；中国农业的“特殊弱质”是“建国后中国实行的重工业优先发展战略”以及与之相适应的一系列制度安排的直接结果；有限土地产出难以承受无限增加的农村剩余劳动人口，是农民长期贫困的根本原因。
▲贫困
中国农民长期贫困成因的考察
考察中国建国后的经济发展轨迹可以发现，导致农民贫困问题的直接原因，主要有以下三个方面：
1、重工业优先发展战略的产业结构设置，以抽取农业资金作为工业发展的资本原始积累，造成中国农业的长期徘徊。
建国初期中国国民经济一穷二白，满目疮痍。为了在较短的时间内迅速建成国家工业化体系，在资源稀缺特别是资本积累严重不足的条件下，我国选择了重工业优先发展的非均衡经济发展战略，即将有限的资金集中投向重工业领域，仅在“一五”、“二五”时期我国就相继安排了156项重工业项目。
为了保证重点项目的资金支持，在缺少资本积累的背景下，我国采取了以工农业产品剪刀差的方式从农业源源不断地抽取剩余为重工业建设提供资本积累。据统计：自1952年至1978年，国家以“剪刀差”的形式从农村抽取建设资金达9494.9亿元，相当于同期农业净产值的57.5%，即农业产出的一半以上被抽走；改革开放以后的1979—1994年间，国家以“剪刀差”的形式使得农村再向城市贡献了大约15000亿元，平均每年为938亿元，是改革前的5.3倍；在1985—1989短短5年之间，国家通过粮食收购实现的城乡收入转移累计达到686亿元人民币。
从这一角度而言，农村经济发展缓慢、农民长期贫困是工业以及城市抽取过多的结果。
▲重工业发展
2、城乡阻隔的户籍制度，造成农村剩余劳动力大量滞留在土地上，致使农业劳动生产率长期得不到提高。
为了保证“重工业优先发展”战略的有效实施，使十分稀缺的资金全部用于重工业体系建设，国家相继制定了一系列配套的制度、政策。如：以1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》为标志的户籍制度；城市职工享有的就业、住房、医疗、教育、养老等项福利制度；以及适应生产力发展低水平的票证供应政策、计划招工政策、招干政策等等。如此的制度安排，形成了农民进城的强大的制度壁垒，将日益增多的农村剩余劳动力强制性地阻隔于城门之外，从而保证了重工业的迅速发展。
有研究表明：“每亿元投入轻工业，可以创造1.8万个就业岗位，而投入重工业则只能提供6千个就业机会。在1952-1980年间，中国对重工业和轻工业的累计投资分别为3742亿元和394亿元，投资严重地倾斜于重工业。一个模拟实验表明：由于投资偏重于重工业，我国减少了40%的就业岗位。”[3]
由于户籍制度的阻隔，从建国到改革开放前，我国的农村人口呈逐年大幅度增长之势，而城镇人口则只是机械增长。1978年，我国的城乡人口总数为96259万人，其中城镇人口为17245万人，占总人口的17.9%，农村人口总数为79005万人，占总人口的82.1%，表现为十分明显的农业型社会人口结构。
城乡阻隔的户籍制度，造成了农村剩余劳动力大量滞留于土地。相应的，建国后到改革开放前的几十年间，我国农民生活始终在低水平徘徊。
改革开放以来，农村联产承包责任制提高了农民的生产积极性，然而1985年以后，农民收入的增长要求减少农业人口。20世纪80年代末到90年代初是乡镇企业迅速发展，提供了1亿个就业机会；90年代初以后是大量的农民工进城，提供了另1亿个的就业机会。[4]两次大规模的农村剩余劳动力的转移，带动了农村人均生活收入的提高。90年代末，由于城镇经济紧缩，减少了新增就业机会，致使大量新增农村剩余劳动力得不到有效转移，再次使农民增收陷入困境，一度表现为“增产不增收”。
因此，有限土地产出难以承受农村剩余劳动人口的无限增加，成为农民增收缓慢的一个根本性原因。
▲户籍阻隔
3、各种不合理负担，各种支农政策不到位，成为农民收入长期徘徊的重要制约因素。
改革开放之初，联产承包责任制下农民生产积极性的迸发，促进了粮食产量的提高和农业劳动生产率的提高。据统计，农村人均纯收入由1978年的133.6元，提高到2001年的2336.4元。
然而各种名目的税收、以及各种不合理收费也在逐年增加。据农业部1992年的一项统计，农民负担项目不包括集体提留项目）多达160项，集合各种负担，农民承担的费用平均为200元，总额在1500亿元以上。
1992年以后，农民负担在各次减负政策作用下显现出短期走低和相继反弹的起落不定的格局，但农民的总体负担还是很重的。据估算，农民直接上缴国家有关部门的负担，1994一1997年的年均数是1990—1993年的年均数的9倍；而农民直接负担的行政性收费、罚款、集资摊派等社会性负担，1994一1997年的年均数也在1993年的2倍以上，尤其是集资摊派达到3.38倍，这都高于农民人均纯收入的增长倍数。
从全国范围来看，农民家庭所承受的各种税费，已经成为沉重的负担，直接降低了农民人均生活水平。
▲农民负担
改革开放以来，中国经济获得了空前的增长，但政府对农业的投入却增长缓慢。资料显示，1979年，国家对农业投入总额174.33亿元，1986年为184.2亿元，基本没有增加；1994年尽管增加到532.98亿元，但扣除物价因素，实际上仅比15年前增加了100多亿元；国家财政用于农业的支出占财政的比重，1978年为13.4,%，改革开放以来逐年下降，1985、1995和2000年分别是8.35、8.43和7.75。
为了加快农村经济的发展，中央政府采取了转移支付的财政政策，以缩小经济发达地区与经济落后地区经济发展的差距。但据统计，到2000年为止，中央政府和省级政府的转移支付只有80多亿元，相对于近2万亿元的财政收入而言，转移支付的份额实在有限。
不仅如此，城镇居民能够享受到的各项政策，到农村居民手中大都大打折扣。统计数据表明：到2004年为止，国家尚欠农村普九资金达500亿元。2002年对127个乡、村的抽样调查统计显示，农村小学每年收费平均为310元，初中为570元，但对长期收入偏低的农民而言，每学期几百元的学费仍然难以承受。
支农政策的不到位，各种沉重的税费负担，都直接或间接降低了农民的生活水平。
▲政策不到位
农民长期贫困问题的经济学分析
1、任何产业的持续发展，都必须依赖资本原始积累的不断增加。
按照马克思的资本再生产理论，规模扩大的资本再生产，必须要有不断增加的追加投入。即将剩余价值中的一部分转化为生产资金，投入到再生产之中去，否则，生产规模只能维持在原有的简单再生产基础之上，劳动生产率提高缓慢。
我国建国以来的农业生产，就是建立在没有资本积累基础上的简单再生产。正因为农业剩余的一半左右被抽走，剩余的另一半仅能满足农村人口的机械增长需求，农业再生产只能维持在简单再生产的基础之上。
▲资本积累的必要
连续几十年的规模不变，甚至是规模缩小(无论是中国农业生产的总规模，还是以农户为主的家庭经营规模，都呈现不断缩小的趋势）制约了农业劳动生产率的提高，使得中国农村经济长期陷于徘徊不前的状态之中。这种状况积累到改革前的1978年，全国各地农村几乎全部陷于三角债的恶性循环之中。农业基础薄弱，农业劳动生产率难以得到提高，因此，农民收入也不可能持续增长。
2、农村剩余劳动力转移，是由农业化向工业化转变的必经历史过程。
中国实行的重工业优先发展战略，以资金密集产业的发展作为产业先导，由于就业岗位提供不足，形成了对农村剩余劳动力的强烈排斥。
而不论是建国初期农村劳动生产率的提高，还是改革开放后联产承包责任制下的农村经济飞速发展，都在产生产品剩余的同时，带来更多的农村劳动力剩余，这种劳动力剩余具有强烈的向农外转移的欲望。
但由于我国国民经济的发展难以承担数量众多的剩余劳动力的转移需求，因此，实行了强制性的户籍制度，对农村剩余劳动力转移形成了强制性的制度壁垒，将日益增多的剩余劳动力强制性控制在有限的并且日益减少的土地之上。
不仅如此，在国家经济发展陷入困境的情况下，中国农村几次承担了政府决策失误的成本。
如，建国初期的“大跃进”工业生产遭受重大损失，城市经济无法承受日益增加的城镇人口负担，因而国家作出动员部分城镇人口下乡务农的决策，不顾农村剩余劳动力大量存在的事实，让农村承担了中国经济建设失误的决策成本。
又如，十年动乱期间，大量工矿企业停产闹革命，经济增长陷于停滞，几千万城市青年下乡插队落户。这缓解了城镇经济的紧张局面，为政府赢得了整顿经济的空间；但农村经济发展基本处于停滞状态，农业的产出并没有因为众多城镇居民的加入而高速增长，相反，由于有限土地上增加了过多的剩余劳动人口，导致农业劳动生产率下降，农民的生活水平难以提高。
即使在改革开放后农业劳动生产率因为科学技术的采用而不断获得提高，但劳动生产率提高的速度仍然难以消化农村人口的机械增长，进而在农村剩余劳动力无法得到有效转移的背景下，农民生活水平再次陷入徘徊不前的局面。
综上所述，中国农民长期贫困的原因决不单单是负担过重以及不合理消费造成的，而是国家非均衡发展战略以及为保证这一战略实施相应的制度安排种下的结果。
▲政府决策失误
一般而言，农民收入水平的提高，主要取决于两个关键因素：第一，土地产出不断提高；第二，在产出不变的基础上，分享人口不断减少。
改革开放前，由于高度集中的计划体制束缚了人们的生产积极性，几十年时间里以粮食产量为代表的农业产出增长十分缓慢。改革开放后，联产承包责任制打破了束缚人们的计划体制，带来了劳动生产率的迅速提高。以此为基础，农村人均收入也获得了较大的提高。
但进入20世纪90年代以后，农村经济形势出现了徘徊不前的局面，表现在：劳动生产率的提高受阻，农村人均收入增长幅度逐年减少，在一些地方甚至出现负增长。
其主要原因有：一方面农业资本积累不足，发展受到阻碍；另一方面，土地产出增加有限，而土地承载人口不断增加。在分享人口不断增加的背景下，人均产出只能呈现不断下降趋势。
造成这一问题的主要原因就在于农村剩余劳动人口不能实现有效的转移，这是农民增收缓慢的根本性原因。
解决农民长期贫困需要标本兼治
上述分析表明：建国以来我国的重工业优先发展战略不断抽取农业剩余资本，导致了农村经济发展受阻并延缓了农民增收的步伐；加之过重的税费负担，减少了本已有限的农民收入。按照对症下药的施治之策，解决农民长期贫困问题的措施在于标本兼治。
第一,还富于民、逐步减轻农民负担。
将过重的、不合理的农民负担坚决降下来，是近期增加农民收入的必要措施，也是还富于民的内在要求。
▲减轻农民负担
2004、2005年，全国人大、政协会议都把解决三农问题作为重要议题，并且相继制定了解决三农问题的一系列政策措施。在各种惠农政策中，减免农业税受到人们的广泛关注。2004年3月温家宝总理在政府工作报告中提出5年内在全国取消农业税，并相继制定了一系列配套的措施；2005年两会期间，温总理再次提出取消农业税，并将期限缩短到3年，这说明中国政府已经把解决三农问题放到了十分重要的地位。
中央政府作出取消农业税的决定以来，全国各省区的减免税工作取得了很大的进展。据统计截至2005年3月5日，全国已有27个省（区、市）宣布取消农业税，全国不再交农业税的农民达到1.5亿，交纳的农业税比原来降低了3个百分点的农民有5.4亿。
当然，在减免农业税的过程中，还应当注意各区域间非均衡发展的客观事实，对经济落后地区的减免税工作，应当给予高度重视，并实施配套的保证措施，以确保取消农业税目标的有效实现。
第二,加大反哺农业的力度。
进入工业化中期之后，应当作出相应的政策调整，改对农业的抽取为工业反哺农业，这是协调工农业关系、缩小城乡差距的必要途径。我国已经进入工业化的中期阶段，因此，必须在逐步取消农业税和各种不合理负担的同时，加大反哺农业的力度。
▲反哺农业
对此，中国政府已经给予高度重视，并相继采取了一系列切实可行的措施。2004年以来，国家大幅度增加对农业、农村建设和帮助农民增收的投入，加大农业税减征、免征力度。2004年中央财政用于对农业、农村建设和帮助农民增收的支出2626亿元，比2003年增长22.5%。国家对粮食主产区的种粮农民给予直接补贴116亿元；对水稻、玉米、大豆、小麦四种粮食作物实行良种补贴28亿元；对购置大型农机具给予适当补贴5亿元。全国减征免征农业税233亿元；取消农业特产税68亿元；共减轻农民税收负担301亿元。中央财政今年计划安排150亿元人民币，力争用二年左右的时间，缓解县乡财政困难。
应当说，上述政策、措施已表明，我国已经开始逐步反哺农业。但在政策实施的过程中，必须警惕习惯势力的惯性作用，以免陷入“黄宗羲”定律的恶性循环。
第三，加快城市化进程，创造从根本上解决农民长期贫困的制度环境。
建设和谐社会是我国未来几十年的发展目标。按照城乡协调发展、社会可持续发展的内在要求，必须构建机会公平的制度框架。
从我国的现实情况出发，要从根本上解决“三农”问题，使全体农民实现小康社会目标，必须不断转移有限土地上的剩余劳动人口，减少无限增多的农业劳动力对有限土地产出的过度分享。这一目标的最终实现，有待于强化农业劳动力转移的有效的制度安排。
▲转移人口
而加快城镇化进程，使城镇与大中城市一道成为吸收农村剩余劳动力的有效载体，将是一条有效的途径。因为伴随城镇化的进程和经济发展，一方面可以不断增加转移到农外产业的务工人员的劳动收益；另一方面，过剩劳动人口的有效转移，将不断提高农业劳动生产率，使滞留于土地上的农业人口稳步提高生活水平，逐步实现小康生活目标，减少直到最终消除全面实现小康目标的瓶颈效应，形成城乡经济发展互动的良性运行格局。
在当前的情况下，我们仍要不遗余力地继续做好全国范围内的减免农业税的工作，加快各项相关改革的配套实施，既要解决贫困落后地区农民增收的“燃眉之急”，又要为全体农民实现小康目标“锦上添花”，增强农村经济发展的可持续性，通过标本兼治的综合治理，使农民生活水平得到切实有效的提高。
参考文献：
[1]刘吉.也论三农问题.探索与争鸣，2005(4)
[2]党国英.农村改革攻坚.中国水利出版社，2005:85
[3]蔡昉.科学地认识转型过程中的就业问题.新华文摘，2002(11)
[4]蔡昉主编.2003年中国人口与劳动问
题报告.社会科学文献出版社，2003:100
[5]张艺熊.新中国农民负担的阶段性分解与分析.新华文摘，2004(23)
[6]王振中主编.政治经济学研宄报告5.社会科学文献出版社，2004:323
[7]张松、王怡.中国税费改革涉及的几个深层次问题.当代经济研宄，2003:61
[8]孙正文.农村教育的曙光与挑战.社会科学报，2005.2.17
责任编辑：吴步璇 最后更新：2016-02-15 14:15:34
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