Page 45 - 《近代史研究》2020第四期

章成/清季新疆设督与治疆思路考析

难以奏效。
“陕甘制新”乃朝野共识，非旦夕形成，具有坚实的事实依据与长久的舆论基础。在新疆建省
前的历任伊犁将军中，因管控不当而导致身死名裂、边疆社会秩序失衡的现象，并非个例。①边疆
安危仅赖新疆当局的独力管控，无异于厝火积薪。清廷强调陕甘督新，正是吸取了过往的惨痛教

训。新疆建省后，边衅的与日俱减、边政的稳步发展，也进一步加深了中央对这一模式的认可。②
长庚拟稿由新疆论陕甘，对升、联而言,此议题根本不在讨论范畴内，三方磋商自然难有定论&
有鉴于此，长庚在与其心腹的书信中，表示改制具体方案的确定不必急于一时，可俟安排妥当
后,“不与新疆一面搀杂”，“当做另一环，伺得当时，即为密陈”。③他的此番预判，在日后得以验
证。光绪三十三年（1907）岑春B、程德全等奏请统筹西北全局、酌拟变通办法，提议将新疆与陕甘
分离，独立设官以治之。清廷接奏后随即交付袁世凯、赵尔巽、锡良等十数位地方大员议覆。④长
庚没有急于求成再议设督,反而上《遵筹北方兴屯置省事宜折》，以“移屯招垦”等较为缓和的措施
作为应对，避免卷入设督非议。⑤岑春B上奏最终经过商讨,不被中央采纳，恰恰印证了长庚的
设想。

三、兵、财自立视野下的设督新诉求

新疆治理的最大制约因素,莫过于财政。新疆自“善后”以来，一直无法在财政上自给自足，其
支出全赖清廷从户部银库拨款及各省之间调拨。这两种财政调拨方式，也是所谓的“解饷”与“协
饷”。⑥光绪十年新疆建省后，全省财税管理制度实行改革。各省协饷“名为兵饷，而一切例支、地

方善后、旗营经费等项皆在其中”。⑦协饷成为维持新疆日常行政运转的重要财政支柱。⑧
甲午、庚子以降，清廷财政大局维艰，各省无力全额支付应协款项，新疆面临着严峻的财政危
机。⑨陕甘总督在督催各省欠款、转运新疆协饷等环节中，牢牢把持着新疆的经济命脉，形成了甘
督辖疆的实际局面。⑩长庚再三斟酌，认为拆解甘督治疆之权，由财权一端入手,方为治本之法&

① 按诸历任伊犁将军的生平，高杞、庆祥、明绪等人多有洽疆不力之失。参见王钟"点校《清史列传》第9册，中华书局2016
年版，第2552—2553页。《清史稿》第368卷，中华书局1977年版，第11482—11483页。缪荃孙纂录：《续碑传集》第67卷,周骏富
8:《清代传＞丛刊》第118册，VF书局1985年版，第812—813页。
② 新疆边'的减退与行省制的施行，边地军防、（牧的加强等原因密切相关。从外部因素而言，沙俄东方派在俄国政坛中
的得势，使沙俄对华i心有自西北向东北转移的倾&。参见安德鲁•马洛泽莫夫《俄国的远东政策（1881—1904年）》，）务印书
馆1977年版，第47页；谢•尤•维特著、张开译《俄国末代沙皇2古拉斯二6——维特伯4的回5'》，新华出版社1983年版，第
141 页。
③ 《长庚［信残稿》，北京大学WXVG资料室藏，函号170。
④ 《清实'》第59册，第582页。
⑤ 参见长庚《遵筹北方兴（置省事宜折》抄稿E,北京大学WXVG资料室藏，函号86。
⑥ 参见™井茂材著、付勇译《中国近代财政史研究》，社会科学F献出版社2011年版，第73—101页。
⑦ 陶模:《会）覆奏胡编修条陈边务折》，杜宏春整理：《陶模奏议遗稿补证》，）务印［馆2015年版，第140页。
⑧ 新疆省税收较之协饷收入，相差甚远。以LX二十八年为例，新疆全省"（统税）总、分局共收税银九万八千七十六两”。
即便L绪三十西年，新疆改办百货通？后，全年收银不过十八万两千三百五十两。参见《新疆图志》上，上海古籍出版社2015年
版，第602页；《新疆全省财政说明书》，桑兵主编《续编清代稿钞E》第100册，广东人民出版社2008年版，第567—569页。
⑨ 新疆协饷的欠饷问题，庚子后情况尤甚。至LX二十八年，各省欠饷累计"至西百万两之谱”。搭蕃、潘效苏：《会奏关内
协饷减估西十万折》，王9棉纂，朱玉瞬等整理：《新疆图志》下，第1964页。
⑩ 额定新疆协饷，原定为甘、新等关外省份协饷每年480万两，其中"甘肃统收分解，关内外三七分摊”，新疆占480万协饷
的七成，共计336万两。在新饷中久再细分为"内藩库防饷、杂支二百七十九万七千两，伊犁将军饷银西十万两，塔城满蒙俸饷十
六万三千两”。后总额削减40万两，但仍按三七分成。甘督制疆之权可见一斑。搭蕃、潘效苏：《会奏关内协饷减估凹十万折》，王
9棉纂、朱玉瞬等整理：《新疆图志》下，第1964页。
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