Page 43 - 《近代史研究》2020第四期

章 成/清季新疆设督与治疆思路考析

改官缺&
长庚奏稿的第一版初稿由其文案委员徐少衡所拟。稿中援引乾隆二十五年谕旨，提出新疆宜
设总督。此稿的核心思路是“裁并伊犁将军、甘肃新疆巡抚”，仿“从前盛京将军兼总督之例”，另设
新疆总督兼辖南北两路。①这套方案从新疆顶层官制切入，新增总督以替换巡抚、将军，对新疆多
轨体制予以最大限度的保留。这一改制方案显然名大于实。由新疆总督一人统辖军府制、行省制
两套行政体系，虽然减少了改制的阻力，但无法消除两套体制间的既有问题。独设新疆总督的思
路，与乾隆朝设立伊犁将军的初衷或有相近。这也意味着新疆总督极有可能重蹈伊犁将军的覆辙，
空有节制全疆名号，而在新疆某些区域失去管理权。②
更为重要的是，陕甘总督参与辖疆已是新疆管控循例,新疆官制改革无法绕开陕甘独论。新设
新疆总督与陕甘总督之间的权力平衡及关系处理，是讨论中未明言的深层难题&此稿对这一关键
问题全无安排，深谙关节者一目了然。第二版草稿在前一版基础上加以修改，但单纯的辞藻修饰已
不足以弥补此方案的框架性问题，因此前两版折稿均被弃用。③
搁置裁抚设督的思路后，长庚又另拟新稿&第三次拟稿的重点，是讨论将新疆划分南北，以
“伊犁将军兼新疆总督治迪化府”节制南北两路;改“甘肃新疆巡抚为新疆巡抚”，将巡抚治所移至
宿温府，以专办南路地方事宜&为了配合巡抚在治所、辖区与治权上的变动,稿中强调“添设新疆
南路布政使一员”，并在北路“改伊犁镇总兵为新疆北路提督”，裁并领队大臣以下各员，以此统一
新疆全省体制，且节省行政开支&④
新疆设督的立论基点，是打破行省制与军府制在新疆并行的局面，消除两套体制在行政运行中
的掣肘内耗。新疆总督的权力构设，涵盖了伊犁将军的全部职权。因此既设总督，必裁将军。但伊
犁将军辖下北疆机构、属员甚多，一时难以尽数安置。该稿处理这一难题，手法较为缓和。稿中提
议伊犁将军兼总督治理南北两路,在坚持设督的前提下，暂缓对军府制的全面裁撤。去除新疆巡
抚、布政使等名衔前的“甘肃”二字，也是意在划清与陕甘的界限，将陕甘总督的权限初步阻隔于新
疆之外，隐晦地对“关内治关外”的模式提出异议。
经过多番修改，长庚最终也选定了此稿作为覆奏的核心思路。他整合前几稿的可用之处，撰写
成《遵旨筹议新疆地方应分南北两路改设督抚提督各官缺以资治理而固边防折》。⑤光绪三十二年
末，长庚再三确认后，将该稿缮发联魁与升允，听取两人的意见。⑥
长庚的谨慎，事出有因&新抚、甘督与伊犁将军在光绪三十二年间处于微妙的平衡状态。三人
此前未曾共事，亦无交游。同为满员，联魁、升允、长庚在光绪三十一、三十二年的往来中，多有试
探。形成这一局面是清廷有意为之的结果，其目的是防止地方结党营私,达到相互牵制的作用&

① 《徐少衡拟遵旨筹议新疆地方拟请裁并将军巡抚改设总督监管折稿》，北京大学WXVG资料室藏，函号B124。
② 伊犁将军的官方称谓是"总统伊犁等处将军”，在各种新疆典制类史料解释其权限时，大都以"总统新疆南北”作为槪！。
事实上，即便在新疆建省H,伊犁将军也并4能完全控制全疆，南疆地区喀什噹尔参赞大？实O上总理了南疆事务。椿园七十一
总结喀什参赞"K受伊犁将军节制，而回疆量大机务，实为参赞专责"，“犹内地督抚之分省而洽也”。参见椿园七十一著、3鸡畑
道云秀龙校《西域闻见'》第6卷，日本宽政十三年E,第8页。有关伊犁将军与喀什参赞大？间的关G,亦可参见孙丈杰《从满F
寄信档看"鸟什事g”真相》，《/南民族大学学1*2016年第6
③ 参见《遵旨筹议新疆地方拟请裁并将军巡抚改设总督监管折》贺伯隆二次修”、长庚批注稿o,北京大学WXVG资料室
藏，函号B124。
④ 《遵旨筹议新疆地方应行分南北两路”设督抚提督各官缺折》稿O,北京大学WXVG资料室藏，函号B124。
⑤ 《遵旨筹议新疆地方应分南北两路”设督抚提督各官缺以资洽理而固边防恭折覆陈》稿o,北京大学WXVG资料室藏，
函号162。
⑥ 参见《长庚致升允电稿》（L绪三十二年十二月十六日），北京大学WXVG资料室藏，函号B124；《长庚致联魁中丞》（L
绪三十二年十二月廿二日发"，北京大学WXVG资料室藏，函号21。
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