Page 37 - 《近代史研究》2020第六期

&成史屠寃 2020年第6期

是说，东北现实政治要求必须采取大规模的防疫行政措施。从卫生行政的基础来看,各地先前几乎
没有卫生设施，必须大量雇佣医生，招聘巡警充任防疫人员，派军队参与交通遮断，以及进行病院、
检疫所等基础设施建设。也就是说，各地行政基础决定了大量的经费必须投入到基础设施建设和

雇佣人员上。从防疫行政的内容来看，鼠疫在当时并无有效的治疗手段，死亡率极高，采取强制隔
离措施控制其传播被视为上策,因此所采取的主要措施依赖于大量的人力和物力，既要借助于国家
力量强制隔离那些不愿被隔离者,又要资助被隔离者的衣食住需求。也就是说，防疫的手段决定了
必须不惜财力解决相关的行政问题。从市场的角度来看，官府必须提供高薪才能聘请到合格的西

医主持防疫，因为整个中国受过西式医学教育的医生极少,不仅难以满足城市发展和人口聚集所引
发的社会需求，更难满足国家卫生建设对西医的需求。也就是说，西医的市场价格决定了必须不惜
财力雇佣西医领导防疫。总体而言，东北防疫中的“政”就是国家缺乏相应的卫生基础设施和人

员,必须将大量的经费花在这些方面,才能使西法防疫措施有效地运作起来O
为此，各级官府不得不想方设法，挖掘潜力，以满足防疫之政对“财”的需求。中央政府虽一再
要求东北地方加紧防疫，但并未给予太多的实际支持。这不仅是财政体制所决定的，更和主事者有
密切的关系。清末，中央财政能支配的资源非常有限，度支部无钱可拨，最多从税关腾挪。各地官

员都寄望于借款缓解财政困局，但中央严格掌控，基本不准各省对外借款。由于江皖灾情严重，盛
宣怀以办理江皖灾赈为由停办了其他赈捐，东北防疫很难从赈捐项下得到经费。最终，从根本上解
决东北防疫经费问题的是准予各地事后报销的政策。这一财政举措给了各地官府自行挪用经费的

机会,东北防疫支出才有了转圜的余地。因此，从东北防疫可以看到清末中央仍控制着地方财政,
但已经无钱可拨，很多时候需要依靠地方政府的灵活运作来解决问题。从账面上来看，地方财政困
顿异常，但并非无计可施，各地方官员往往在中央放权情况下会有办法灵活地解决经费问题。
东北防疫的“政”不仅展示了防疫行政的具体内涵,而且呈现出具体的财政运作状况。本文将

“财”理解为经费，将“政”理解为防疫之政和财政运作。两者之间的关系非常值得探究，“财”必须
以满足“政”的要求为中心，而“财”则由“政”的灵活操作完成。防疫期间“财”与“政”的关系密切。
由于缺乏财政支持，东北各地的新政变革多流于形式,卫生机构并未真正建立起来，因此，在东北防

疫期间，不得不花费大量的经费用于建立机构和雇佣人员，弥补卫生防疫之政的缺失。无论是雇佣
医生、巡警，还是招用苦工,都须花费必要的开支才能使防疫措施落实。在此基础之上，可以深入理
解“财”与“政”的矛盾统一关系。从“政”的角度而言，官府必须筹集大量经费，才能采取必要的行
政措施，进而完成防疫之政的诸多应急举措;从“财”的角度来看，在从中央到地方整体财政窘迫的

背景下，中央与地方围绕着防疫经费反复交涉，才勉力支持了防疫之政的展开。东北防疫的巨额花
销，乃是由于平日防疫之政的缺失所决定的,不得不为之。为了保证“政”的完成,地方政府不得不
积极进行财政运作。地方财政虽然入不敷出，却仍可以应付突发事件,表明地方官有足够的能力和

办法克服困难完成任务，财政实际有着较大的延展性。
最后需强调的是,东北防疫中最大的政治是满足列强的要求、避免列强的干涉。清廷对东北疫
情的关注，更多是对列强压力的一种政治表态。它用行政命令的方式将列强的防疫要求传达给东
三省总督，但并未拨给足够的经费,而要东北地方自己去解决。对东北地方政府而言，由于特殊的

地缘政治形势，日俄的威胁和压力是时常可见的。各级政府不得不按照日俄在各地的具体交涉去
行事，否则就会引来外交干涉。因此，东北防疫“财”与“政”的运作主要基于东北特殊的地缘政治。

（责任编辑：潘晓霞）

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