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2023 年第 3 期

“十一省行政会议”反映警察团队统系混乱,为解决这一问题,6 月召开的“八省保安会议” 规
定,民团建设要致力于“名称统一” “步骤促进” “训练整齐” “经费统一”,进一步推动民团的国家
化。 7 月 22 日,南昌行营颁布《各省保安制度改进大纲》,明确规定,在保安团队建制中,专员区相
对于省区为独立层级,配备 1 个保安团(编制 54 人),下辖 3 个保安大队(每大队编制 18 人) 和 1
个机关枪迫击炮中队或 1 个特务中队。 1936 年,行政院又特订《区保安司令部组织暂行条例》,健
①
全其组织,规定区保安司令部与专署合署办公的员额 9 人,分开办公的员额 30—33 人,增加军法
官、书记和卫兵。 ②
11 月 27 日,借解决“诉愿管辖” 问题,南昌行营又公布《省政府合署办公后诉愿管辖程序办
法》,明确专员在地方政制中的地位,规定“专员与各厅、处在行政地位上同属一级,各厅、处受理诉
愿时,应对于该管专员为事实上之咨询”。 ③
1935 年后,蒋介石再次采取措施扩大专员的司法权,使之由民事领域延伸至军事领域。 6 月 5
日,武汉行营公布《修正惩治土豪劣绅条例》,规定对于“剿匪区内之土豪劣绅”所犯“武断乡曲欺压
人民致死”“恃豪怙势蒙蔽官厅”等七种罪行,专员有权审判。 ④ 后又制定《各省行政督察专员及县
长兼办军法事务暂行办法》,对于专员的司法审判权做出系统规定。 ⑤
概言之,在第五次“围剿” 前后,蒋介石通过南昌行营等机构,多次调整和扩大了专员的行政
权、财权、人事权、司法权和武装指挥权。
(二)“行政院条例”趋于沉寂
两个条例颁行后不久,“行政院条例”就受到了来自另一方的压力。 1932 年 12 月,内政部筹组
的第二次全国内政会议召开,蒋介石即提案建议在全国普推“剿总专员”制,浙江省自治筹备委员
会的内政部派员许蟠云和云南省民政厅厅长朱旭均提案附和,建议行政院条例向“剿总条例”看齐
修改。 许案建议增加专员办事处的员额,并固定设置,改称“公署”;专员职位应高于县长,对于“受
任之中心工作,当有依法解决之全权”;“赋行政督察专员以指挥军队之权”等。 朱案建议专员制度
“宜全国普遍延长设置”,“不宜因办理一事而兴,办竣一事而废”;专员“执掌职权宜予提高,不宜于

同级之各县县长中择一兼任”等。 ⑥ 这些建议的基本点,是改变“行政院条例” 所规定的弱势专员
制度,实行“剿总条例”所规定的强势专员制度。 这样的观点和建议也存在于学界。 ⑦
对于这种建议,内政部没有接受。 从内政部附在提案后的处理办法看,它仍然坚持执行专员的
弱权和临时设置原则。 如朱案后所附处理办法是:“各省就从前府治地方划为若干区,区设行政督
察专员,其有属县距离太远或多少过甚者,则移转管辖……迨至训政成功达到宪政时期,再行体察
国情,量予裁废,以符建国大纲三级(中央、省、县———引者注)之制。”这一办法的要义,在于同意在
各省分区普设专员,但仍规定它属于“训政”时期的临时举措,等“宪政”实现即予裁废。 而大会的
决议则仍坚持“行政院条例”关于专员不普设的规定。 决议说:“各省在剿匪区内,或有其他特殊情
形之地方,得设置行政督察专员部分,前奉钧院公布之行政督察专员暂行条例,已有明文规定,无庸

① 《军政旬刊》第 28、29 期合刊,1934 年 7 月 31 日,第 231—249 页。
② 《陕西省政府公报》第 2861 期,1936 年 7 月 6 日,第 13—15 页。
③ 《内政消息》第 5 号,1934 年 12 月 30 日,第 330 页。
④ 《申报》,1935 年 6 月 6 日,第 3 版。
⑤ 《国民党政府政治制度档案史料选编》下册,第 489 页。
⑥ 《呈行政院:为内政会议拟请修正行政督察专员暂行条例祈鉴核示》 (1933 年 1 月 14 日),《 内政公报》 第 6 卷第 3 期,
1933 年 1 月 20 日,第 251—258 页。
⑦ 嵇惟怀:《行政督察专员制度与县之关系》,《浙江民政月刊》第 5 卷第 3 期,1935 年 5 月,第 64—70 页。
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