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侯桂红 / 从分到合:国民政府的行政督察专员制度(1932—1936)

为避免专员被架空,1934 年 2 月 19 日,南昌行营发布《通令豫鄂皖赣省政府为规定各省厅处
与行政区及各县关于处理行政事项应遵行之五点》,特令有五件事不能绕过专员:(1)责成全省各
县一体举办重要事件,必须分区督察,限期完成者;(2)责成某行政区所辖各县中之一县专办事件;
(3)两个专员区毗邻县份互相联系事件;(4) 前三类事件的各县办理情形;(5) 各县地方财政收支
情况等,必须经由专员督察后上呈。 ①
为了落实这一通令,3 月 18—20 日,南昌行营召开十一省(豫、鄂、皖、赣、苏、浙、闽、湘、鲁、陕、
川)行政会议。 这次会议有 600 余人参加,主要为各省省政府的厅长和专员。 会后,行营秘书长杨
永泰的 2 万余字总结长文———《各省厅长专员南昌集会报告建议之总评及应行改进之管见》 被多
家大报(《大公报》《新闻报》《益世报》《中央日报》《民报》等)全文刊发。 会上,蒋介石听取各方报
告后,就“省府政制”“财政”“改良司法”“警察团队”等四个问题“训示刷新政治重要办法九项,作
为大会之总决议案”。 其中第一个办法即“统一省府政令,以免分歧,同时提高行政督察专员权位,
省府行令各县,由专员转”。 ② 会后至 1934 年年底,以这一“办法”为指导,南昌行营就上述四个方
面的问题对专员制进行了一系列调整。
4 月 23 日,南昌行营制定标准以保证专员经费,并实行经费补助制度。 按专员是否兼县和有
无直辖保卫团,将专署分为甲、乙、丙三等,编制分别为 76 人、62 人、55 人,经费分别为 5398 元、
3658 元、3270 元,其中的行营补助分别为 2000 元、1500 元、1200 元(不久后规定专署成立 3 个月后
经费“改归省府按数拨发具领,总部不再补助”)。 ③
在“十一省行政会议”上,与会专员要求获得“对于特别法人犯,如土劣盗匪及贩卖毒品各项案
件”的“权宜处置”权,南京行营于 6 月 11 日发布命令予以明确,说“现在豫鄂皖赣四省行政督察专
员,大半兼任县长,而县长又皆兼任军法官,是事实上与专员负责处理者无异”,“专员之不兼县长
④
者,其驻在地必有兼任军法官之县长,该专员亦有监督审理之权” ,承认了专员的这种权力。
7 月 1 日,为回应“十一省行政会议”对于专员制“最为显著”缺点的批评,南昌行营颁发《各省
行政督察专员职责系统划分办法》,强化专员的人事权、财权,提高其在地方行政系统中的地位。
在人事权方面,专员们抱怨“县长之任命,专员既不得与闻,而县长到任又不与专员接洽”,“专员认
为得力之县长,省府辄予更换,认为溺职者,省府反加维持,彼此声气不通,督察即无从发生效力”。
针对这种问题“划分办法”规定,“凡新任县长应先赴该管专员公署谒专员请训……商洽该县应办

事宜,再行到任视事”;省府应以“专员之考核报告”作为奖惩县长的“重要之根据”。 在财权方面,
专员们反映“各县地方预算决算,以及预备费之动支”,“均非专员所能参预”,认为如果“只赖临时
巡视,以为事后纠正,则督察之实效,自亦不彰”。 针对这一问题“划分办法”规定:“如专员认为有
应分别准驳或修正者,得申具意见,即速陈明省政府,以备主管厅处审核之参考。”公文传递程序关
系官员在行政体系中的地位,专员们抱怨“省政府暨各厅处发布各县之重要法令文书,本应经由专
员下达”,但多被跳过,使督察“徒托空言”。 针对这一问题,“划分办法”强调相关法令文书必须经
专员转行,又将前述南昌行营关于“不能绕过专员”的五件事合并为三类,即“含有时间性之重要事

件”“含有特别性质之专办事件”与“含有联系性之共同事件”,对这一制度加以重申。 ⑤

① 《军政旬刊》第 13、14 期合刊,1934 年 2 月 28 日,第 443 页。
② 《各省行政会议总决议案纪要》,《申报》,1934 年 3 月 23 日,第 9 版。
③ 《行营另订江西省各区行政督察专员公署经费预算表甲乙丙三种令发遵照》,《江西省政府公报》第 86 期,1934 年 5 月 20
日,第 102—109 页;《省府核拨专员公署行政费预算书表由省府核转》,《武汉日报》,1935 年 6 月 19 日,第 2 张第 3 版。
④ 《浙江省政府训令秘字第四七四七号令》,《浙江省政府公报》第 2143 期,1934 年 6 月 15 日,第 7 页。
⑤ 《安徽省民政公报》第 4 卷第 7 期,1934 年 8 月 20 日,第 7—11 页。
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