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2023 年第 3 期

领分会所在地之县长”;“各分会管区内各县之保安队及保卫团,概归分会委员长节制指挥”;“各分
会经费,以所领县政府之经费充之,如有不足……另行省库加拨,或暂由行营补助”。 ① “区分会”
这种明显具有集权色彩的制度,被认为“功效颇著”,所以建立行政督察专员制度时“一切均效仿
之”,诸如“综理”行政、以专员兼县长、政军一体化、双份经费、普遍设立等做法均作为成功经验被
“剿总条例”所沿袭。 亲历前后两制并曾任分会委员长的江西万载县县长钟竟成说:“行政督察专
员兼保安司令几完全与区分会之职权相同。” 再看“行政院条例”,它的设计主导者并非行政院院
②
长汪精卫,而是内政部部长黄绍竑。 黄于中原大战后离桂,受汪延请出任内政部长。 内政部设计专
员制时,黄借鉴了自己主桂期间推行的“行政督察委员制”。 黄主桂期间,考虑以省府直接管辖全
省 90 余县,力有不及,于 1927 年 10 月至 1929 年 2 月间采用民政厅长粟威的策划,在距离省会较
远的桂林、柳江、田南、镇南四地设“行政督察委员”,“监督考察边远地区各县行政” ,这比蒋在赣
③
创设党政委员会分会制还要早 3 年多。
究其实,行政督察专员制度创行的最重要背景,乃是国民政府地方政制“省—县二级制” 的运
作出了问题。 清代实行省—府(直隶州)—(州)县三级地方政制,且在省与府之间设置虚级的分巡
道;入民国后,北京政府改行省—道—县三级制。 至国民政府时期,制约地方政制形式的交通、通讯
条件并没有根本性的改良,而地方政制仍循“曹锟宪法”实行“省—县二级制”,必然会同历史上的
所有二级地方政制一样,面临一级行政所辖二级行政单位数目过多而难于治理的问题。 对此蒋介
石指出:“我国省区,大都地域辽阔,交通不便,所辖县治,多者逾百,少亦六十以上,遂使省与县之
间,上下远隔,秉承督察,两俱难周。 以故省政府动有鞭长莫及、呼应不灵之苦。 而出任县长者,辄
存阳奉阴违、蒙蔽取巧之心。” 江西省政府主席熊式辉谈到:江西“幅员辽阔”,辖 81 个县,“除少
④
数县份距省较近外,余皆山泽绵亘,交通不便”,“凡一省令,动须经旬阅月,始克到达,而各县则以
距省窎远,耳目难周,对于应办事项,往往出于因循,或涉于苟简”。 这一问题在遇有大规模军事行
动时尤显突出。 熊式辉说:“年来匪氛滋炽,清剿之计,至巨且急,乃为事权所限,待命省府,间因传
达濡滞贻误戎机者,亦属不一而足,凡此皆为省县隔阂之所致。 盖县远于省,居中失所秉承,则呼应

难;省远于县,居中疏于督察,则统率难,阔略相仍,流弊百出。” ⑤
对于这种深层次的地方政制问题,蒋、汪以及其他政治领导人都必须面对,而受到历史局限,他
们所采取的对策也只能是中国传统的办法,即在省与县之间设置派出性行政督察机构。 事实上,在
20 世纪 20 年代中后期至 1932 年 8 月“一制两例”的行政督察专员制度出台之前,南方各省已经先
后推出了以省政府派出机构督察各县行政的制度,其具体情况是:广东省于 1925 年 7 月推出行政
委员制;广西省于 1927 年 10 月推出行政督察委员制;湖北省于 1928 年 8 月推出行政委员制;江西
省于 1931 年 6 月推出党政委员分会制;安徽省于 1932 年 4 月推出首席县长制;江苏省于 1932 年 5
月推出行政区监督制;浙江省于 1932 年 5 月推出县政督察专员制。 可见,以行政督察专员制度打
破因遵孙中山遗教而实行的省—县二级制,具有历史的必然性和合理性。 至于在“一制”之下出现
“两例”,则与蒋、汪及其他政治领导人的政治理念、从政经历有关。
蒋介石在地方政制建设问题上,对于他认为妨碍统一政治、军事运作的制度,全都不吝修改,而
不会顾及“总理遗教”和国民政府实行的一些基本法律。 他领导的“三省剿总” “南昌行营”,不仅

① 《江西省政府公报》第 12 期,1931 年 7 月 27 日,第 22—23 页。
② 钟竟成:《我对于行政督察专员制度的意见》,《行政研究》第 2 卷第 6 期,1937 年 6 月,第 628 页。
③ 黄绍竑:《黄绍竑回忆录》,东方出版社 2010 年版,第 151 页。
④ 《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》,《湖北地方政务研究周刊》第 1 卷第 7 期,1933 年 8 月 15 日,第 57—58 页。
⑤ 《国民党政府政治制度档案史料选编》下册,第 454 页。
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