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侯桂红 / 从分到合:国民政府的行政督察专员制度(1932—1936)

其次,关于行政督察专员的委派机关和地位、待遇,两个条例的规定也明显不同。 “行政院条
例”规定行政督察专员由省政府在“各县县长中指定一人兼任”;而“剿总条例”则规定,行政督察专
员由“剿总”委派,简任待遇。 对于“剿总条例”的这一制度设计,蒋介石解释说:“对于行政督察专
员必须隆重其体制,予以简任之待遇,授以监督区内各县县长之大权,故其人决不能就区内现任县
长择其一提升加委,致为原与同官同职之县长所轻。”两个条例都有行政督察专员与辖区内县长互
兼的规定,但究其实却大不一样。 “行政院条例”规定以县长兼专员,县长是其本职;“剿总条例”规
定专员由“剿总”委派而兼住在地县长,专员是其本职。 这种不同在薪俸上得到了体现。 国民政府
时期的县长属于荐任官,行政督察专员以县长兼任,“仍支县长原俸”,官俸从 220 元起叙,最高可
叙至 370 元;而由“剿总”自上委派的专员享受简任官待遇,职阶与省政府厅长相同,官俸从 400 元
起叙,最高可叙至 520 元。 ①
两个条例对于行政督察专员制度的设计,更重要的不同在于专员的职权。 有人指出,“暂行条
例,规定专员权限较小,军事区条例则甚大”。 ②
对于行政督察专员职权的总体定位,两个条例一为“督察”,一为“综理”,这具有“纲”的意义。
上文述及,按照“行政院条例” 的规定,行政督察专员的设置具有临时性和非普遍性,只是在某些
“特种事件”发生时“辅助省政府督察该特种区域地方行政”,也就是说,它没有常设行政官员那种
直接的行政权,只是对地方行政履行“督察”职能。 而“剿总条例”的规定却不同,它规定须在各省
划分区域普设、常设“行政督察专员公署”,在“三省剿总”和各省政府的“指挥监督”下“综理辖区
内各县市行政及剿匪清乡事宜”。 在当时国民政府的制度话语系统中,“综理”一词总是用于对各
“实级”政府常设行政机构(或行政主官)职权的整体定位,如省府职权是“综理全省政务”,县府职
权是“综理全县政务”。 ③ 因此,规定以行政督察专员“综理辖区内各县市行政”,实际上赋予了它
直接行政(而不是在一旁“督察”)的职权。 对于“督察”与“综理”之间的差异,当时已经有人指出:
“‘行政院的’专员之职责,恰如行政督察专员的督察身份……‘行营的’ 专员之职责,因为用了‘综
理’二字是已冲破了‘督察’的警戒,似觉‘实过其名’。” ④
由于总体定位不同,两个条例对于行政督察专员的人事、军事、财政等各项具体职权的规定也
不同。
在“省—县二级制”的基本制度下,县长由省府任用 ,对此两个条例均未作改变。 不过,在县
⑤
长考核方面专员仍可发挥某种重要的影响,它可以将督导、巡视辖县行政事务的结果上报,使之成
为对于县长的一种考核,并可以开具事由提出奖惩建议。 除此之外,“剿总专员”还被赋予更进一
步的权力,可以“停止或撤销”县长的“违法或失当”命令,这意味着县长职务的部分终止;它甚至有

权在紧急情况下“先行派员代理”县长,也就是取得了对县长的临时任免权。
在军事权方面,“行政院条例”只是规定行政督察专员在因维持治安需要时,可以节制调遣本
区域内各县市的警察保卫团;而“剿总条例”则规定,行政督察专员兼任该区的保安司令,“管辖、指
挥该区各县之保安队、保卫团、水陆公安警察队及一切武装自卫之民众组织”,此外还可在大军“剿
匪”清乡时,统一指挥正规军“就近指拨兵力一部”。 行政督察专员兼任保安司令后,全区军民两政

① 《文官俸给暂行条例》(1929 年 8 月 16 日),《考试院月报》第 9 期,1930 年 9 月,第 19 页。
② 师连舫:《行政督察制之研究》,《政治建设》第 1 卷第 4、5 期合刊,1939 年 10 月,第 32 页。
③ 《修正省政府组织法》(1931 年 3 月 23 日)、《县组织法》(1930 年 7 月 7 日),中国第二历史档案馆编:《国民党政府政治
制度档案史料选编》下册,安徽教育出版社 1994 年版,第 325、525 页。
④ 陈立:《行政督察专员制之检讨》,《现代读物》第 3 卷第 8 期,1936 年 3 月,第 9 页。
⑤ 《县组织法》(1930 年 7 月 7 日),《国民党政府政治制度档案史料选编》下册,第 525—527 页。
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