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侯桂红 / 从分到合:国民政府的行政督察专员制度(1932—1936)

·专题研究·

从分到合:国民政府的

行政督察专员制度(1932—1936) ∗

侯桂红

内容提要 1932 年,国民政府行政院和豫鄂皖“剿匪”总司令部分别公布了一个“专员条
例”,其内容有重要差异。 在两个条例的表层差异背后,隐含着理政观念的冲突。 在 1933 年
至 1935 年期间,“剿总条例”影响不断扩大,“行政院条例”则趋于沉寂。 由于国民政府内部
不同派系权力的消长和不同治理观念的博弈,1936 年国民政府行政院公布了《行政督察专
员公署组织暂行条例》,同时宣布废止 1932 年颁布的两个条例,确立了统一的行政督察专员制
度,使其成为省与县市之间近于“实级”的一级政府。 国民政府行政督察专员制度的实行,具有
政治制度演变史上的合理性和复杂性,也显示由当时政治社会环境所决定的具体得失。
关键词 行政督察专员制度 国民政府 “剿匪”总司令部 地方行政制度
作者 侯桂红,北京师范大学历史学院副教授

1932 年,汪精卫执掌的国民政府行政院公布《行政督察专员暂行条例》,蒋介石控制的“豫鄂皖
三省剿总”公布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》。 通过这两个条例,国民政府建立了
省与县之间的行政督察专员制度(本文称这种政治举措为“一制两例”)。 1936 年,这两个条例被
行政院颁行的《行政督察专员公署组织暂行条例》所取代。 这种行政督察专员制度,以及对于当时
的地方行政、军事、财政运作,对于后来中国共产党在抗战时期、解放战争时期乃至中华人民共和国
时期相关制度的建立和运作,都有重大影响。 国民政府行政督察专员的“一制两例”、从分到合,虽

然仅仅持续 4 年多,其历史内涵却颇为丰富。
中国自秦代以来的地方行政体制发展,大致经历了从郡、县二级制走向州、郡、县(省、府、县)
三级制的过程。 每当行政运作因政区幅员大小、机构层次繁简而出现障碍时,多以派出行政督察机
构的方式来解决。 汉代的刺史、唐代的“道”、宋代的“路”、明代的总督、巡抚,以及明清时期介于省
与府(州)之间的“道”,均属于这类机构。 一般来说,这种派出性机构最初只构成一个非正式的行
政层级(被后人称为“虚级”),但最终往往演变为“实级”。 民国初年,袁世凯政府废除了清代的

∗ 本文为国家社会科学基金一般项目“ 国家治理体系视野下的中国共产党行政督察专员公署制研究(1937—1949)”
(20BDJ016)的阶段性成果。
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