Page 53 - \2023年5-6月

2023 年第 3 期

省—道—府—县的虚四级地方政制,实行省—道—县实三级制。 ① 由于它削弱了割据军阀的权力,
道尹往往被架空,道“并未真正起到行政区划的作用”。 ② 1924 年,主张地方与中央“均权”的孙中
山在《建国大纲》中提出中国地方政制应实行“省—县二级制” ,南京国民政府建立后,遵奉“总理
③
遗教”将其写入 1931 年 6 月颁行的《中华民国训政时期约法》。 ④
然而,“省—县二级制”在运作中很快就出现了传统性难题,即省级政区辖县数量多,行政不
便,也不利于“剿共”的推进。 在这种背景下,国民政府推出了行政督察专员制度,于 1932 年公布
了上文提及的两个“条例”。 这两个“条例”在一些方面存在重要差异,然而在颁行后的 4 年时间内
却并立而存。
对于这两个“条例”,有学者注意到了它们在专员职权、地位和办事机构等方面存在不同,指出
“一制两例”的现象系蒋介石、汪精卫争斗所致。 然而,差异的背后究竟蕴含着何种深层意义,它们
为何能并立而存,在并存过程中影响力如何消长,以及最终如何走向统一,这些问题迄今尚未受到
应有的关注。 本文对这些问题做一些探讨,以就教于学界同行。

一、 1932 年行政督察专员制度两个条例的推出

1932 年 8 月 6 日,国民政府行政院公布了《行政督察专员暂行条例》(以下称“行政院条例”),
豫鄂皖三省“剿匪”总司令部公布了《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》(以下称“剿总条
例”),规定在各省设行政督察专员以辅助省政府行政。 这两个条例都强调这一制度的“临时”“暂
行”性质,规定行政督察专员的任用方式与常设行政主官不同,前者为“遴派” “委派”,后者称“任
⑤
用”;前者使用的印信为木质长方形关防 ,后者使用正方形铜质印信。 ⑥ 然而,这两个“条例”在专
员设立的时空范围、派任机关、组织员额、职权和督察方式等方面却完全不同。 ⑦
首先,关于行政督察专员设置的时空范围,两个条例的规定明显不同。 据“行政院条例”,行政

督察专员的设立具有时间方面的临时性和地域方面的特殊性。 它规定:“省政府在离省会过远地方,
因有特种事件发生(如剿匪、清乡等等),得指定某某等县为特种区域,临时设置督察专员……辅助省
政府督察该特种区域地方行政。”其名称也与这些特定县份挂钩,称“某某省某某等县行政督察专
员”;行政督察专员“于某项特种事件办理完竣时,即撤废之”。 反观“剿总条例”,则没有这种关于
时空限制的规定,相反,蒋介石在有关呈文中强调,行政督察专员必须普遍设立,“酌划一省为若干
区,各设行政督察专员公署”,“不能谓有匪之区或边远之区可设专员,无匪之区或近省之区则可置

而不顾”,因为就“吏治腐败、民生凋敝之亟须整饬”而言,所有的地方都无二致。

① 《画一现行各省地方行政官厅组织令》《画一现行各道地方行政官厅组织令》《画一现行各县地方行政官厅组织令》,《申
报》,1913 年 1 月 15 日,第 7、8 版。
② 傅林祥、郑宝恒:《中国行政区划通史》(中华民国卷),复旦大学出版社 2007 年版,第 2、36 页。
③ 《孙中山建国大纲》,天津《益世报》,1924 年 11 月 9 日,第 7 版。
④ 《中央日报》,1931 年 6 月 1 日,第 2 张第 3 版。
⑤ 《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》 (1932 年 8 月),《湖北地方政务研究周刊》 第 1 卷第 7 期,1933 年 8 月 15
日,第 57—58 页。 《行政院公布行政督察专员暂行条例令》(1932 年 8 月 6 日),中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇
编》第 5 辑第 1 编,“政治”(1),凤凰出版社 1994 年版,第 101—102 页。 本文关于这两个条例的引文除特别注明外,均出自此两
处,不再赘注。
⑥ 《国民政府颁发印信条例》,《中央日报》,1929 年 4 月 17 日,第 1 张第 4 版。 清代常设性“额缺官”使用正方形印信,临时
性“差委官”使用长方形关防,民国政府沿用了这一制度。
⑦ 梁禹九:《行政督察专员制度之检讨及改进办法》,《政治评论》第 1 卷第 6 期,1947 年 4 月,第 2 页。
5 2