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2023 年第 3 期

统归主持,有似前清之兵备道,事权已统一”。 在秦以后的历史中,以督察监察性派出机构兼领军
事,一般会导致它们在行政层级体系中由“虚”转“实”,正式成为一级行政,如汉末部州“刺史知军
事”、典领郡兵转为州牧,唐代安史之乱后“道”与方镇合一,等等。
在财权方面,由于行政督察专员公署只是上级政府的派出机构,而不是一级行政,因此“没有
本身的财政” ,仅由上级政府拨给经费。 但两个条例所规定的经费数额却相差极大。 “剿总专
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员”兼住在地县长和本区保安司令,其公署编制为 21—25 人,经费“除就兼领所在地县府额定开支
外”,还有“省库加拨或另行补助”,总额月支 5250 元。 “行政院专员”由现有某县县长兼任,在“县
政府内附设办事处”,“于本督察区域流动设置”,定员仅 6 人,其办公费由本省开支。 “行政院条
例”中没有关于行政督察专员办事处经费数额的具体规定,但其数额远少于“剿总专员”是可以肯
定的。 以最初不执行“剿总条例”的苏、浙、赣、冀四省为例,1933 年苏省专署经费分三等:1990 元、
1750 元、1500 元 ,浙省专员办事处经费为 1068 元 ,赣省专署经费为 2070 元 ,冀省专署经费为
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1200 元 ,虽多于县府,但与“剿总专员”相较,大概只相当于后者的 1 / 3 至 1 / 2。
综上所述,“行政院条例”对于行政督察专员制度的规定,基本符合它作为省政府监察性派出
机构的定位,而“剿总条例”则否。 后者在颁行时特别声明它与法定的“省—县二级”地方政制并不
相悖,说“专员所管之职务实如一省中之民政分厅,只系横面之扩张而非纵体之层迭”,且“属暂行
政制,然按之省、县自治二级制,固根本不变,即与总理建国大纲之规定,亦依然契合”。 ⑥ 然而当时
人已经看到,“剿总条例”所规定的“军事区内的专员制度,有普遍性质,有固定组织,有广大权力”,
尽管“理论上”被认为“是民政分厅一类的东西”,但实际情况却并非如此 ;更有人直接指出:“剿
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总专员”制度无论“如何声明非三级制,非府制的恢复,虽然印信是一颗关防,但事实上行政督察专

员公署却俨然为地方行政机关,不过非三级制之中级耳”。 ⑧

二、 一制两例:表层矛盾下的理政观念冲突

行政督察专员是国民政府 1932 年创行的一个重要行政制度,而其创行方式,竟然是由两个机
构同时颁布内容存在重大差异的条例,且允许它们并行 4 年之久。 对于这种“一制两例”的政治现
象,谓之“历史奇葩”也不为过。 那么,它的历史背景是什么? 对此,时人和后来的一些研究者都曾
给出过自己的解释。
有学者认为,国民政府内部的权力斗争是“一制两例”的重要背景。 “剿总条例”的颁布机关是
鄂豫皖三省“剿总”,其“背后是蒋介石担任委员长的国民政府军事委员会,其意在利用该制的推
行,力图将以蒋介石为首的军事委员会的权力扩充至更多的省份”;行政院条例的“颁布机关则是
以汪精卫为院长的行政院”,其立意除了避免“使该制不能从根本上破坏孙中山关于地方行政制度
实行省、县两级制的遗训”外,还在于要“借此约束和限制蒋介石及其军事委员会在各省扩充权力

① 楼正华:《行政督察专员制度之检讨及其在抗战时期之价值》,《闽政与公余非常时期合刊》第 29—31 期,1938 年 7 月,第 23 页。
② 马元放:《现行之行政督察制度:对于苏省设置行政督察专员之意见》,《江苏月报》第 1 卷第 2 期,1933 年 12 月,第 4 页。
③ 《浙江省县政督察专员章程》,《浙江教育行政周刊》第 3 卷第 43 期,1932 年 6 月 25 日,第 2 页。
④ 杨永泰:《各省厅长专员南昌集会报告建议之总评及应行改进之管见》,《中央周报》第 315 期,1934 年 6 月,第 16 页。
⑤ 《河北两专员公署下月一日同时成立》,《新天津》,1933 年 10 月 29 日,第 1 张第 2 版。
⑥ 《剿匪区内各县区公所组织条例 汉总部令豫鄂皖三省遵行》,《中央日报》,1932 年 8 月 30 日,第 6 版。
⑦ 师连舫:《行政督察制之研究》,《政治建设》第 1 卷第 4、5 期合刊,1939 年 10 月,第 32 页。
⑧ 楼正华:《行政督察专员制度之检讨及其在抗战时期之价值》,《闽政与公余非常时期合刊》第 29—31 期,1938 年 7 月,第 22 页。
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