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侯桂红 / 从分到合:国民政府的行政督察专员制度(1932—1936)

的势头”。 ① 有学者认为,两个条例是分别为因应不同区域的政治需要而制定。 如民国时期的学者
梁禹九就说,“行政院条例”适用于非“剿匪”区的“普通省份”,而“剿总条例”是“就普通省份现行
制度斟酌损益,补偏救弊” ;甚至蒋介石本人在创制“剿总条例”时也说,“行政院条例”“创制之精
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神,系就普通各省情形为因应,对于剿匪省区……似尚未能完全顾到”,因此,必须“专就剿匪省份
内”的特别情况另外颁行有关行政督察专员公署的“组织条例”。 ③
笔者认为,上述观点都从一定角度反映了历史事实,但忽略了这两个条例表层矛盾之下更为深
层的东西。
应该承认,蒋介石创制“剿总条例”模式的行政督察专员制度,背后存在借此扩大自身势力的
打算,承载着“斗共”、斗汪、斗地方的“三合一”功用。 其在日后的实际推行也可证明这一点,不管
是“有匪、无匪、边远、近省” 地带 ,中央“剿匪” 大军每至一省即在该省推行“剿总条例”,普设专
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员,由“剿总”或行营委派,高配其编制员额并补贴经费。 如 1935 年 1 月中央军“追剿”入贵后,蒋
即以娄山关战败和堵截红军不力为由,将贵州省主席王家烈撤职,由其义兄吴忠信接替。 至 5 月,
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贵州设立了 11 个专员,其人选由蒋介石从“赣皖等省择优调用” ;经行营核准,专署编制为 71 人,
经费 4668 元。 ⑥ 同年 3 月,蒋助刘湘稳固对四川的掌控后,将全川划为 18 个专员区,由“豫皖鄂三
省调任”了 3 名专员 ,专署经费定为 5250 元。 ⑧ 针对这类情况,蒋廷黻曾指出:“中央政府的政治
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力量正随军事的进展而扩展,剿共事实上等于变相的统一。” 陈公博也曾议论道,蒋对于“剿匪
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区”的政治经营扩张了自己的势力,挤压了汪精卫控制的行政院的权力:蒋“以剿匪为名,请求中央
把剿匪区域都划给行营,无论军事、财政、司法,以及地方行政,一概由行营办理,因此行政院更是花
落空庭,草长深院了”,“行政院简直是委员长行营的秘书处,不,秘书处也够不上,是秘书处中一个
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寻常的文书股罢”。 0
然而,如果认为行政督察专员“一制两例”的主要背景在于蒋介石与汪精卫之间的权力争夺,
则忽视了更重要的东西。
从时间上看,“剿总条例”和“行政院条例”都起源于 1932 年蒋介石出任军事委员会委员长和
汪精卫出任行政院院长之前。 时人都知道,“剿总专员”制“实为党政委员会分会所孕育” ,或说
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“实是党政委员会分会演进而来的”。 2 第二次“围剿”期间,陆海空军总司令部南昌行营为收“党
政军三方统筹并办之效果”,设立党、政、军三权合一的党政委员会,其下设分会,把中共中央根据
地所在的江西省 43 个县划为 9 个分会。 1931 年 6 月《陆海空军总司令行营党政委员会分会组织
条例》规定,党政委员会分会设委员长,“秉承党政委员会之命令,综理本区各县之党务政务”,“兼

① 翁有为等:《行政督察专员区公署制研究》,社会科学文献出版社 2012 年版,第 99 页。
② 梁禹九:《行政督察专员制度之检讨及改进办法》,《政治评论》第 1 卷第 6 期,1947 年 4 月,第 2 页。
③ 《国民政府关于批准“剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例”备案的训令》 (1932 年 10 月 10 日),《中华民国史档案
资料汇编》第 5 辑第 1 编,“政治”(1),第 106 页。
④ 《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》 (1932 年 8 月),《湖北地方政务研究周刊》 第 1 卷第 7 期,1933 年 8 月 15
日,第 57 页。
⑤ 《蒋指示滇省党政 召见各当局垂询并训示四点 黔遵行专员制度》,《西京日报》,1935 年 5 月 18 日,第 2 版。
⑥ 《贵州行政督察专员公署办事通则》,《贵州省政府公报》第 3 期,1935 年 7 月 10 日,第 42—43 页。
⑦ 《四川各区专员人选》,《申报》,1935 年 3 月 4 日,第 8 版。
⑧ 《四川省志·财政志》,四川人民出版社 1996 年版,第 264 页。
⑨ 蒋廷黻:《蒋廷黻回忆录》,中华书局 2014 年版,第 199 页。
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0 陈公博:《苦笑录》,现代史料编刊社 1981 年版,第 224 页。

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I 陈之迈:《研究行政督察专员制度报告》,《行政研究》创刊号,1936 年 10 月,第 60 页。

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I 郑自明:《行政督察专员制在战时的作用》,《国闻周报》第 14 卷第 46 期,1937 年 11 月 29 日,第 7 页。
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