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侯桂红 / 从分到合:国民政府的行政督察专员制度(1932—1936)

推出了行政督察专员制度,还在“剿匪”区推出各县“分区设署”(1932 年 8 月)和县政府“裁局设
科”(1934 年 12 月)两大措施,实质上改变了国民政府遵孙中山遗教实行的地方自治制度。 这一问
题已有学者做过充分研究 ,这里不再赘述。 蒋主导制定“剿总条例”,虽声称不违背省—县二级地
①
方政制,行政督察专员属于上级机关的“派出机构”,但实际上,他自始即无设立虚级专员之意。 他
在一个“训令”中说,行政督察专员对于辖区内的所有“行政人员及所属保安、警察、团队”都有“指
②
挥、监督、考核、奖惩或执行必要与紧急之处分”的全权 ,这种专员俨然就是一级行政。
黄绍竑主导设计“行政院条例”,同样也与他个人的从政经历和行政理念有关,而非要帮助汪
精卫与蒋介石进行政争。 黄绍竑在内政治理方面有自己的原则性理念,他 1926 年主政广西后,推
行了一系列内政建设措施,包括行政督察委员制。 黄认为,尽管国民政府地方政制的省—县二级制
存在问题,但不应恢复清代的省—道(虚)—府—县“三级半制”和民初北京政府实行的省—道—县
三级制。 他回忆说,当时“觉得前清的府道及民初的道尹,都是固定的官制,未免呆板了些,既经撤
废,自不必再行恢复”,于是建立行政督察委员制度以“为暂时权宜计”。 ③ 1932 年 5 月,他入职内
政部后,仍继续强调地方政制应坚持“省—县二级制”,说“临时增设之督察机关,仍以不破坏省、县
二级制为原则,亦所以保持总理遗制及中央法令之尊严也”;“各省现行地方行政制度仍须遵照中
央法令,不得变更省、县两级制度”。 ④
在这种理念的指导下,黄绍竑主导制定《广西各区行政督察委员暂行条例》,从一开始就是要
设一种弱权专员,避免使其成为一级正式行政。 根据这个条例,附属于督察委员的机构极简,仅秘
书 1 人和由办事员和雇员若干人组成的“办公处”。 督察委员的职权也比较简单,没有行政权,只
能对“所辖区内一切行政事宜”进行“督促及指导”,以及“随时出巡”,对所辖区域内官吏的政绩进
行“考核”“指导”,“将考核情形,列报省政府”;对于所辖区域内各官吏,在认为应付惩戒或奖励
时,“咨商”省政府或主管官厅“核办”。 ⑤ 这个条例关于行政督察委员制度的各种规定,包括专员由
省府任免、仅在部分区域设置、机构简单、职权限于人事考核、建议奖惩等,均为“行政院条例”所沿用。
1934 年黄离开内政部,调任浙江省主席,继续以弱权原则来调整浙省的专员制度,“规定各区专员的权

限比他省为小,专司县政的督察辅导责任,不使各自为区风气,致与省府权限政令发生冲突”。 ⑥
综上所述,探讨行政督察专员制度“一制两例”的问题,要着眼于它们背后行政理念的不同。 民国
时期著名行政学家施养成认为:“两例”立意不同,“剿总条例”的“动机为军事的”,“行政院条例”的
“基础则为行政的”;“前者欲加强专员之权力,以利军事,后者则欲制止专员之发展,以维持现行省、县

两级行政制度”。 ⑦ 这是很有见地的。

三、 两个条例的不同命运

行政督察专员的两个条例于 1932 年颁行后,其实行情况究竟如何,学术界迄今尚乏研究,人们

① 参见魏光奇《官治与自治———20 世纪上半期的中国县制》,商务印书馆 2004 年版。
② 《令知设立行政督察专员之意义三要点仰即切实遵行仍将奉文日期具报査考由》,《行政汇刊》 第 1 期,1932 年 11 月至
1933 年 6 月,第 15 页。
③ 黄绍竑:《黄绍竑回忆录》,第 298 页。
④ 《内政部为提议并拟订行政督察专员暂行条例送交国务会议讨论并公布事与行政院往复各文》(1932 年 6 月 26 日—8 月
18 日),《国民党政府政治制度档案史料选编》下册,第 458 页。
⑤ 《中央政治会议广州分会月刊》第 2 期,1928 年 1 月,第 70—71 页。
⑥ 黄绍竑:《黄绍竑回忆录》,第 151 页。
⑦ 施养成:《中国省行政制度》,上海人民出版社 2015 年版,第 109 页。
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