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侯桂红 / 从分到合:国民政府的行政督察专员制度(1932—1936)

置议。” ①
在这之后直至 1935 年,“行政院条例”因无人关注而沉寂。 黄绍竑自 1933 年起任北平军分区
参谋团参谋长和北平政务整理委员,来往于冀、察、绥等地,协助军政部部长何应钦处理长城抗战和
对日交涉;期间还曾负蒋介石之命前往粤、闽,游说陈济棠出兵“剿共”,以及探查李济深、陈铭枢
“闽变”前后的反蒋活动。 1934 年 12 月,黄被调任浙省主席。 汪精卫则于 1932 年 8 月至 1933 年 3
月、1935 年 5 月至 8 月两次“因病”辞去行政院长职务,蒋先后派宋子文、孔祥熙暂代其职。 内政部
长一职,也脱离汪精卫之手,由蒋的义兄黄郛和陶履谦先后担任,二人均任职不到 1 年,无暇维护行
政院的专员制。
综上所述,关于行政督察专员制度的两个条例颁行后,其命运如云泥之别,“剿总条例”的影响
不断扩大,“行政院条例”则趋于沉寂。 当时甚至有人认为,“行政院条例”“后来经豫鄂皖三省剿匪
总司令部改进”了 ;在有的地方,人们甚至根本不知其存在,如“四川一般只知道行营的行政督察
②
专员制而不知道行政院还有个行政督察专员制”。 因此可以不夸张地说,“行政院专员制”实际自
③
1932 年颁行之日起就影响甚微,虽然就制度设计而言“两例” 并存,但若论实际效力,两者大为
不同。

四、 “两例”归一与“实级”行政

1936 年 3 月,国民政府行政院公布《行政督察专员公署组织暂行条例》,同时宣布废止 1932 年
的《行政督察专员暂行条例》和《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》;同年 10 月,对《行政

督察专员公署组织暂行条例》 进行修正。 ④ 至此,国民政府的行政督察专员制度“两例” 归一。 这
种重要制度变动的实现,与 1935 年夏天以来国民政府内部不同派系的权力消长有关,也是当时不

同治理观念博弈的结果。
行政督察专员制度的“两例” 归一启动于 1935 年夏,其背景是这一年国内政治形势的巨变。
1935 年,日本策动华北五省(冀、察、鲁、晋、绥)三市(平、津、青岛)脱离中央,推行“自治”,妄图制
造第二个“满洲国”。 同年 10 月,中央红军抵达陕北吴起镇,国民政府宣布“剿匪成功”。 ⑤ 在这种
形势下,蒋介石将调整“剿匪”策略、加强地方行政建设提上重要议事日程。 他说,对于红军,“进剿
与清剿之程度,完全不同。 进剿之法可应用七分政治、三分军事之原则。 而清剿之时,只可用一分
军事,而须赖九分政治之力也”。 ⑥ 显然,他试图将加强行政建设作为消灭红军和革命根据地的重
要途径。 当时有评论说,蒋在 1936 年表现出比此前更关注行政的趋向。 ⑦ 时任行政院秘书长的翁
文灏也说,1936 年行政院“对于地方行政之研究与改革,殊为积极,期于短时期内,将县之组织,行
政专员之职权,及地方治安等问题,确定充实改进办法,委员长行营对于地方制度改革,颇多
新猷”。 ⑧

① 《呈行政院:为内政会议拟请修正行政督察专员暂行条例祈鉴核示遵》(1933 年 1 月 14 日),《内政公报》第 6 卷第 3 期,
1933 年 1 月 20 日,第 251—258 页。
② 曾天毅:《行政督察专员制之检讨》上,《东南日报》,1944 年 4 月 26 日,第 1 版。
③ 陈立:《行政督察专员制之检讨》,《现代读物》第 3 卷第 8 期,1936 年 3 月,第 8 页。
④ 《国民党政府政治制度档案史料选编》下册,第 491—494 页。
⑤ 林纪东:《戡乱建国的大道———三分军事七分政治》上,《智慧》第 37 期,1947 年 12 月,第 3 页。
⑥ 天民:《地方高级行政专员会议概况》,《正风》第 2 卷第 8 期,1936 年 6 月,第 701 页。
⑦ 程方:《中国县政概论》,上海书店 1989 年版,第 193 页。
⑧ 《翁文灏之谈话 中日外交及地方行政近状》,《申报》,1936 年 9 月 25 日,第 5 版。
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