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侯桂红 / 从分到合:国民政府的行政督察专员制度(1932—1936)

则规定专员“督进辖区各县行政并综理区内一切保安,及壮丁征退训练等事宜”,大致而言,也都采
用了“剿总条例”的规定。 ① 只有山东、河北两省明确规定其有关专员制度的规程是依照“行政院条
例”颁行,其中山东仅在“第一区”、河北仅在“滦榆蓟密两区”设立了行政督察专员公署。 而对于上述
专员制度的三个重点,山东的“规程”仍然是以“剿总条例”为参照,规定专员兼县长和本区民团指挥,
“负绥靖地方责任,举凡所辖区内之县政、公安、警察、人民自卫团体,悉归管辖”。 ②
随着蒋介石对行政院的掌控和专员制度在各省的推进,内政部于 1935 年 8 月中旬开始着手起
草统一的行政督察专员“条例”;10 月 18 日草案拟出,经内政、军政两部会同军事委员会开会审查
后,22 日提交行政院第二三五次会议通过。 ③ 此后,又经内政部、军政(军事委员派员参加)审查修
订,最后于 1936 年 3 月 17 日提交行政院第二五四次会议通过。 同月 25 日,行政院公布了《行政
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督察专员公署组织暂行条例》(以下简称“3 月条例”),同时宣布废除 1932 年“三省剿总”和行政院
的两个条例,国民政府的行政督察专员制度实现了“两例”归一。
“3 月条例”并非如既有研究所认为的,是蒋“ 统一” 了“ 两例”,或“ 由两个不同系统合而为
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一” ,更不能认为它只是“行政院条例”“组织范围、行政职权” 的“扩充”。 ⑥ 事实上,“3 月条例”
完全是“以鄂豫皖三省所实行的行政督察专员制度为蓝本” ,吸取了此前 3 年有关制度中调整、扩
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大专员制度的内容,而在重要问题上完全没有采纳“行政院条例”的规定。 正因为如此,当时人感
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觉它与“剿总条例”相较“并无多大变更” ,只是“军事区条例的合法化” 和“延长”。 ⑨ 刘湘揶揄
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道,这是“将行营治令与中央法令,熔铸为一整个系统”。 I
从表面看,“3 月条例”通过一些行政词语(如“简派”“关防”“辅助机关”等)仍将专员标识为
“虚级”官员,但它规定设置各省行政督察专员的宗旨在于“整顿吏治、绥靖地方、增进行政效率”,
其职权是“承省政府之命,推行法令并监督、指导暨统筹辖区内各县市行政” ,这与 1932 年“行政

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院条例”的相关规定相较有了根本性变化。 刘湘就特别指出这一点,他说:1932 年的“行政院条例”
指设置专员是为了“彻底剿匪清乡”,而“3 月条例”则说是为了“整顿吏治、绥靖地方、增进行政效
率”,“三项平列”,这是一种“根本变更”;前者规定专员系“简任待遇”,后者则规定“由行政院就法
定简任职公务员资格者,呈请简派”,这表明专员的“地位业已提高”;前者“有(专员) 受政府指挥
监督之规定”,后者则规定专员“承省府之命,推行法令,并监督指导、统筹辖区内各县市行政”,兼

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有行政和监督职能。 2 也有人评论说,“3 月条例” 实际上将专员公署变成了一种普设、常设的机
构,“不特过去剿匪省份的专员制,未尝以赤匪肃清而取消,且已推及于非剿匪区省份,有确立为
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普遍而永久的地方行政制度之倾向”,这“实为今年中国地方行政制度之一大变革”。 I
① 《行政院会议议事录》,第二二一、二二三、二二五次会议,1935 年 7 月 16 日、7 月 30 日、8 月 13 日,“抗日战争与近代中日
关系文献数据平台”。
② 《鲁省将设行政专员 先成立第一区,俟后再事推行》,《西北日报》,1935 年 1 月 9 日,第 2 版。
③ 《行政院会议记:十月廿二日行政院开第二三五次会》,《外部周刊》第 86 期,1935 年 11 月 4 日,第 31—32 页。
④ 《行政院会议议事录》,第二五四次会议,1936 年 3 月 17 日,“抗日战争与近代中日关系文献数据平台”。
⑤ 翁有为等:《行政督察专员区公署制研究》,第 105 页;傅林祥、郑宝恒:《中国行政区划通史》(中华民国卷),第 118 页。
⑥ 《浙民政厅计划恢复 行政督察专员制度 拟具办法提经民政会议通过》,《杭州新报》,1941 年 2 月 18 日,第 2 版。
⑦ 钟竟成:《我对于行政督察专员制度的意见》,《行政研究》第 2 卷第 6 期,1937 年 6 月,第 629 页。
⑧ 高 :《地方行政改革中之行政督察专员制度》,《东方杂志》第 33 卷第 19 期,1936 年 10 月,第 43 页。
⑨ 师连舫:《行政督察制之研究》,《政治建设》第 1 卷第 4、5 期合刊,1939 年 10 月,第 33 页。
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I 《川省主席刘湘条陈改革行政制度意见》,《中央日报》,1936 年 5 月 6 日,第 2 张第 2 版。
1 《行政院会议议事录》,第二五四次会议,1936 年 3 月 17 日,“抗日战争与近代中日关系文献数据平台”。
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《川省主席刘湘条陈改革行政制度意见(续)》,《中央日报》,1936 年 5 月 7 日,第 2 张第 2 版。
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3 高 :《地方行政改革中之行政督察专员制度》,《东方杂志》第 33 卷第 19 期,1936 年 10 月,第 41 页。
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