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李发根 ／ 黄河故道之变与土地权属之争（１８５５—１９３７）

强。 为防黄河北犯危及漕运，弘治年间右副都御使刘大夏等人治理黄河，堵塞北流并筑太行等堤；
同时，为杀水势，南岸采取数支分流，即“北堤南分”。 随后，潘季驯推崇“筑堤束水，以水刷沙”，南
北皆筑大堤。 黄河下游朝着堤防化迈进，南宋以来迁徙不定的河道逐渐固定，全部黄河水被逼向
徐、邳一带，夺泗汇淮入海。 明代历经刘大夏、潘季驯等经略，大堤已由河南兰阳（今属兰考县）附
近筑至江苏清河（今属淮安市）。 入清以后，康熙年间靳辅治理黄河延续筑堤之法，加至云梯关。
随着出海口的不断淤垫，嘉道时期，海口堤一再展筑，并通过岁修加高培厚，基本固定为今天所称的

“明清黄河故道”。 ① 全长约 １４６０ 里，其中河南、山东段近 ３３０ 里，余皆位于江苏境内。 ②
受国家治理黄河政策与地理因素影响，河道、河堤不断增高，形成地上河的同时，也人为地在黄
淮平原塑造了独特的地理景观。 南北水系渐已无法进入，１８５５ 年黄河北徙后，更是难以行水。 尤

其随着晚清漕运体系变革，曾经在一定程度上影响国运的旧黄河逐渐被历史尘封，由国家“宠儿”
沦为“弃子”，成了“废黄河”。 历史上，黄河多次改道，往往对政治、经济、生态环境等产生重大影
响。 人们也习惯将目光聚焦于对改道后所经地区的影响，很少关注原河道的演变。 因明清治理黄
河所筑大堤，间距通常在数里至数十里，所以黄河北徙后，故道巨变，很快成数百万亩之地。 除了曾
常年行水的河槽沙化严重并伴有一定积水而不易垦殖外，面积广阔的滩地，甚至大堤亦可筑室垦
种。 在以农业生产方式为主导与国困民穷的近代中国，这里无疑成了利薮。 民国以降，无论是北京
政府还是南京国民政府都急于强化对社会资源的控制，地方亦有自身诉求，因而围绕故道安排，展
开了长期论争。
学界对黄河改道后故道的变迁，尤其是国家、地方等围绕故道土地权属之争的研究比较薄弱。
有学者提到，黄河北徙后，故道涸出大量“土壤肥美之地”，一些河官在东河河道总督督导下垦种滩
地，另有沿河居民自发开垦。 ③ 有学者指出，导淮委员会（下文简称“淮委会”） 以故道公地为贷款
抵押并征收地租。 ④ 关于故道的研究更多集中于 １９４９ 年以后，尤其是当下的综合治理与开发利
用。 本文拟通过梳理明中期后兰阳以下黄河河道基本固定后的滩地概况与国家治理，重点考察黄
河北徙以后故道生态的演变，特别是民国建立至全面抗战前，中央和地方围绕土地权属展开的多重

纠葛，以管窥央地关系与政府治理能力。

一、 明清时期滩地实态与国家治理

通常年份，黄河下游河水主要集中于河槽，仅占河道少许，大面积河滩可以聚居与垦殖。 早在
战国时期，黄河中下游的赵、魏、齐三国修筑堤防，“去河二十五里”。 受水力作用，泥沙淤积，滩地

① 参见张含英《明清治河概论》，黄河水利出版社 ２０１４ 年版，第 ５７—６１、６９—７８、９２—９３、９５、１２５—１２６ 页；岑仲勉《黄河变迁
史》，中华书局 ２００４ 年版，第 ５６５、６８８ 页。
② 参见《中国河湖大典》编纂委员会编著《中国河湖大典（淮河卷）》，中国水利水电出版社 ２０１０ 年版，第 ２１８ 页；魏长发《开
发黄河故道的初步设想》，《江苏省黄河故道综合考察报告》，南京师范大学江苏省黄河故道综合考察队 １９８５ 年编印，第 １ 页；砀山
县地方志编纂委员会编《砀山县志》，方志出版社 １９９６ 年版，第 １１８ 页。 砀山县时属江苏省，１９５５ 年划归安徽省，该段故道长约
９３ 里。
③ 参见贾国静《水之政治：清代黄河治理的制度史考察》，中国社会科学出版社 ２０１９ 年版，第 １００—１０１ 页；贾国静《黄河铜
瓦厢决口改道与晚清政局》，社会科学文献出版社 ２０１９ 年版，第 １１０—１１２ 页。 贾著征引的《徐州府志》《曹县志》《沛县志》中有关
“故道”的史料，其实多为黄河改道前后漫水波及区域，而非故道范畴。
④ 参见黄丽生《淮河流域的水利事业（１９１２—１９３７）：从公共工程看民初社会变迁之个案研究》，台北，台湾师范大学历史研
究所 １９８６ 年版，第 ２２６、２３２—２３４ 页；戴维·艾伦·佩兹著，姜智芹译《 工程国家：民国时期（１９２７—１９３７） 的淮河治理及国家建
设》，江苏人民出版社 ２０１１ 年版，第 ８９ 页。
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