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李发根 ／ 黄河故道之变与土地权属之争（１８５５—１９３７）

②
治格局。 ① 明清两朝治理黄河的总方略皆为“逼河南行”以“通漕保运” ，然黄河北徙，山东段运道
淤垫，既行河运，显然无法公开宣称放弃复故暨同意开垦故道。
这一时期，河滩多系民间私垦。 １９ 世纪 ８０ 年代中期，山东巡抚张曜奉旨查勘故道。 他在奏折
中写道：自故道口门至苏北原黄淮交汇处，河槽因乃“从前正洪紧溜，地势低洼，间有积潦，未能垦
种”，但滩地“多为民间开垦”。 这是黄河归故的一大障碍，因此提出分三成黄河水入故道。 ③ 针对
此议，朝廷令河东河道总督与河南巡抚会同查勘故道。 在他们看来，分流难度较大，理由与张曜所
奏相似，其中提到豫鲁故道“河槽内虽庐舍无多，而切近老滩以上皆有居民”。 ④ １９０９ 年，熟悉淮北
的张謇指出，苏北故道滩地多为“乡民私垦”，国家整理后，加之运河滩地，可得田百万亩。 ⑤ 故道之
地乃“官地”，似乎也成为一种地方性知识。 生长于故道旁的涟水籍作家陈登科，在主要以苏北故
道乡民抗战为创作背景的小说中，借相关人物之口说道：“过去治理黄河时，官府规定：河堤内外土
地，属于官府的，不准农夫耕种。” 但时移势迁，“无田无地的黎民，便自行开垦，将公变私，占为己
有”。 而“这些土地，地权本来是属于官家的”。 ⑥
概言之，黄河改道后，在一千余里的故道，已垦之地主要集中于高滩即老滩，河槽与低滩保存相
对完整。 需要说明的是，由于黄河归故与否的争论一直持续至清亡，国家未有明确放垦故道之决
议。 即便因中央式微，淮北社会生态衰败，出现一些自发开垦升科的现象，但法理依据并不充分，地
权仍不明晰。

三、 地权纷争中的中央、地方与社会

１９１３ 年底，冯国璋出任江苏都督。 冯督苏期间，虽几经裁兵，但军费支出项目不断增加，费用
缺口甚大。 ⑦ １９１４ 年 ２ 月初，他致电北京政府，称江苏本为财赋之区，自盐课、关税提归中央，加以
两次“乱事”，财政顿形竭蹶，军费多仰给中央。 然中央财政困难，而苏省所入，除行政各费，军费缺
口至少达百万余元。 处此困境，冯注意到分布于黄河故道云梯关以下，漕运时代专门生产以供南河
工程料物之需的数百万亩苇荡营地。 在他看来，此地至广，“若认真经理，亦足补军需”，请将该地
归江苏方面办理。 值得注意的是，在电文最后，冯点出：“其余各营官地，现正派委确查，亦拟陆续
举办。” 虽只是一笔带过，实则大有文章。 因为其所称“各营官地”，包括“旧时绿营或水陆防营垦
⑧
熟之田土”。 ⑨ 按此，因清代治理黄河使用河兵驻防，且集中于故道段，并规定近堤之地为其植柳护
堤及耕种以解决生计之官地。 那么，故道滩地理应有相当一部分属此范畴。 后来的督苏者，即持
此论。

① 参见周慧清《利益与制衡：晚清改革背景下的江北漕粮河运》，《清华大学学报》２０１９ 年第 ４ 期。
② 参见马俊亚《被牺牲的“局部”：淮北社会生态变迁研究（１６８０—１９４９）》，第 ７５—７９ 页。
③ 张曜：《查勘黄河旧道谨拟酌办情形疏》 （光绪十二年），葛士浚辑：《皇朝经世文续编》 第 ９１ 卷，“工政” 四，１９０１ 年石印
本，第 ２ 页。
④ 成孚：《遵旨会勘干河上游情形复陈疏》（光绪十二年），葛士浚辑：《皇朝经世文续编》第 ９１ 卷，“工政”四，第 ５ 页。
⑤ 《上度支部大垦淮徐海荒地为规复海军及地方自治教育费基本说》（１９０９ 年 ４ 月 １９ 日），李明勋、尤世玮主编：《张謇全
集》第 １ 册，“公文”，上海辞书出版社 ２０１２ 年版，第 １７２、１７３ 页。
⑥ 陈登科：《赤龙与丹凤》第 １ 部，上海文艺出版社 １９７９ 年版，第 １８５—１８６ 页。
⑦ 参见熊群荣《冯国璋督直及督苏研究》，中国社会科学出版社 ２０２０ 年版，第 ２８８—２９０ 页。
“
”
⑧ 《冯国璋致大总统、国务院、财政部、参谋部、陆军部密电》（１９１４ 年 ２月７日），台北， 中研院近代史研究所 档案馆藏，农商
部档案，０８ － ２１ － ００ － ００１ － ０２。 本文所引农商部档案均出自此处，以下藏所从略。
⑨ 《江苏省内务行政报告书》下，江苏内务司 １９１４ 年编印，第 ４１４ 页。
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