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李发根 ／ 黄河故道之变与土地权属之争（１８５５—１９３７）

立不久的北京政府之国内、国际形象。
２０ 世纪 ２０ 年代以后，地方势力不断膨胀。 １９２０ 年，齐燮元接任江苏督军后，很快打破中央政
令，公开放领故道。 １９２２ 年，隶属督军署的台营官地局（下文简称“台营局”）张贴文告：“即日放领
黄河堤身与护堤及里四外六诸屯地。”７ 月，阜宁县士绅代表率先向水利局呈文，反对此举。 在他们
看来，故道虽日渐淤塞，但当伏秋大汛时，经张福口分泄的淮河水，“尚居全淮最大流量十分之一”。
因此，自晚清导淮之议兴起，故道向为最重要的路线选择之一。 鉴于此，民元以来，江苏历届省议会
均有议决成案：“不准官产处放垦河滩各地。”此外，运河在夏秋盛涨时，也赖故道分流。 所以放领

故道将使本已灾难深重的淮域，更加积重难返。 而将来导淮兴工，又需回购放领之地，得不偿失。
因此，呈请水利局咨请齐燮元，“从长计议，慎勿匆促从事，贻害民生”。 ① 水利局随即训令导淮测量
处处长沈秉璜，“仰速切实查明”台营局放领故道是否妨碍导淮计划。 ② 沈在呈文中，先是点出清末
以来官方设局测量研究导淮入海问题，“佥以为取用故道为宜”。 接着强调，河堤在治淮工程中，有

“必不可舍之地位”，若放领，他日导淮施工欲再收回，必多障碍。 另外，新筑堤身远不如旧堤稳固。
因而，故道滩地、大堤断不能放领。 ③ 据此，水利局于 ９ 月中旬咨请江苏方面“查核办理见复”。 ④
表面上看，水利局支持江苏地方士绅的诉求，但深层次而言，为导淮计，亦反对放领故道。
１０ 月初，齐燮元领衔咨复水利局。 首先指出，关于保留黄河大堤及护堤坡一案，此前经淮阴士绅
吁请，已“照准保留”。 但是，针对阜宁士绅所请保留范围应兼及“里四外六诸屯地”，齐强调黄河大堤
自堤脚起，堤内 ４０ 丈之地与水利绝不相干，堤外 ６０ 丈为河防时代河兵垦种以就近取饷，及遇大汛之
年借以分水之地。 而现在故道水患设防之点全在大堤，今大堤与护堤坡既均保存，阜宁士绅所虑已无

依据。 ⑤ 这也等于驳斥了阜宁士绅与水利局所请。 与此同时，齐燮元亦训令阜宁县知事：转饬该县士
绅等知照，对台营局放领故道事宜，“望力予维持，遇有借词阻挠，随时查禁，以杜煽惑而消障碍”。 阜
宁士绅代表将此训令转呈水利局，另反映齐燮元所谓保留大堤及护堤坡，在实际操作中仅存“宽十二
弓”，而大堤“原宽处至里许，窄处亦数十丈不等”。 如此，则意味相当一部分大堤被放领，并已“见居
民任意耕毁河堤”。 ⑥ 因齐燮元有关台营局的意见和苏省的决策已咨水利局，故收到阜宁方面此次呈
文，未见水利局有何表示。 不过，就时局而言，即便水利局有异议，恐亦无法动摇江苏方面之决议。
然而，阜宁士绅并未放弃抗争，于 １０ 月下旬向省水利集议机关江苏水利协会提交了请议书。 ⑦
认为河营与军营制截然不同，黄河管理权当属河务机关。 同时强调，江苏省清理台营官地创设于冯
国璋督苏之时，但范围也仅限于台营本身，不涉及故道。 经过地方士绅屡次向台营局磋商，该局称
已保留河堤。 所以，争论焦点开始转向“里四外六诸屯地”，即其性质是否为寻常军事营地。 齐燮
元掌控的台营局认为，此本为清代河防中划为河兵耕种，属营产，当归军管，且“与水利不生关系”，
可放领。 可在阜宁士绅看来，“里四外六”从何算起，无可考证。 基于水利角度而言，凡故道及堤外
适宜护堤之地皆绝不可放领，“质言之，即寸土不能变卖”。 ⑧ 江苏水利协会经研究会讨论，“佥以

”
“
① 《陈伯盟、姚山桥呈全国水利局文》（１９２２ 年７月２４日），台北， 中研院近代史研究所 档案馆藏，全国水利局档案，０９ － ２１ －
００ － ０１２ － ０８。 本文所引全国水利局档案均出自此处，以下藏所从略。
② 《全国水利局训令沈秉璜》（１９２２ 年 ８ 月 ９ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１２ － ０８。
③ 《沈秉璜呈全国水利局文》（１９２２ 年 ９ 月 ５ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１２ － ０８。
④ 《全国水利局咨江苏督军、省长文》（１９２２ 年 ９ 月 １９ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１２ － ０８。
⑤ 《江苏督军、省长咨全国水利局文》（１９２２ 年 １０ 月 ６ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１２ － ０８。
⑥ 《陈伯盟、姚山桥呈全国水利局文》（１９２２ 年 ９ 月），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１２ － ０８。
⑦ 《苏省水利协会开研究会》，《申报》，１９２２ 年 １０ 月 ２３ 日，第 １０ 版。
⑧ 《会员陈伯盟、董永成、刘伯昌、薛雷为保留黄河大堤暂缓放领请议书》，《江苏水利协会杂志》 第 １２ 期，１９２２ 年 １２ 月，第
１—３ 页（栏页）。
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