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２０２３ 年第 ２ 期

此案关系导淮水利大计”，当此行水路线未定，工程未举之时，凡故道大堤内及堤外适宜护堤之地，
断无先行放领与水争地之理。 因此，“应照原案，分别禁阻，以维水利。” 并函请齐燮元、水利局等
“察酌施行”。 ① 但齐燮元复函坚称，河营与军营相似，“毫无疑义”应属军政，即清理故道之地属军
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管范畴，同时强调清理范围仅限于河防时代河兵耕种之地。 ② 水利局收函后 ，似乎失语。
那么，争论焦点的河营性质与“里四外六”屯地范围是否如齐燮元所坚持的那样？ 事实上，河兵是
兵亦非兵，虽为军队，实则民用。 河营乃清代鉴于河防中征募夫役弊端而设立的常驻组织。 然而随着

黄河改道与太平天国战争的爆发，故道河兵多已被裁撤归并。 ④ 因此，齐燮元等简单地以故道曾有河
兵驻防，就将之归为军事用地，显然是没有说服力的。 此外，所谓“里四外六”之范围，恐亦非台营局所
称的堤内 ４０ 丈、堤外 ６０ 丈。 １９２５ 年导淮测量处向水利局呈文就提及，虽已在淮河流域从事测量、调
研等工作十余年，但受晚清以来动乱影响，“里四外六之地址，究竟为弓为丈？ 为单位为十位”？ 他们

也无从知晓。 甚至各主管机关相关人员也不清楚“里四外六”的真正内涵。 ⑤ 其实，道光帝上谕曾明
确指出：“黄河大堤滩地，向以里四外六丈量，共宽十丈，归官栽种柳草，以护堤根。” ⑥ 按此，“里四外
六”并非里 ４０ 丈、外 ６０ 丈，而是里 ４ 丈、外 ６ 丈。 雍正年间治理黄河章程中提到“堤内外十丈皆属官

地”。 ⑦ 乾隆时，署理河东河道总督兰第锡奏：河工全恃大堤为保障，请将大堤两旁自堤脚以下，“均
各留出十丈余地”，以种柳护堤。 ⑧ 乾隆帝对此赞赏有加，上谕：“所办甚属妥协……大慰朕心。” ⑨
总之，根据《清实录》等权威史料，黄河大堤里 ４ 丈、外 ６ 丈或“内外十丈” 为官地，才是一种普遍

制度。
一言以蔽之，民初中央已将故道之地划为国家官产，虽然此次纠纷中，上自中央水利主管部门，
下至地方士绅都反对放领故道。 然而，中央权力式微，地方势力强化，上可独立于中央之外，下则无
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视社会呼声。 甚至亦未遵守原先保留大堤的承诺。 0 １９２５ 年 １ 月，齐燮元兵败下野之际，水利局训
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令导淮测量处查明台营局放领故道情形。 1 其实，沈秉璜在 １９２３ 年完成的著述（１９２６ 年出版） 中
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已写道：“自河徙以后，河内滩地，尽为沃土……官厅图目前之利，将滩地迭次放领，漫无限制。”
调查结果也显示，台营局并未遵循所谓“里四外六”原则。 放领之地，“由承领者自由报称，并不经
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丈量手续……积弊已久，官厅已无的〔切〕 实之卷宗……其内容较前尤为不可闻问。” 正如这一
时期“善后委员审查会”在调查报告中所言，江苏省台营局向归督军管辖，出售地价、收入租金统归
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督军经收，省长公署与财政厅无案可稽，中央亦不过问，督军公署也“无收支报告”。
需要强调的是，这一时期受地方政府租卖与社会环境变迁等因素的影响，故道地权问题错综复
杂。 鼎革之际，苏北迭遭兵燹，河漕各官署均受重大冲击，“一切档卷荡然无存”，以致滩地问题变

① 《致江苏督军齐、全国水利局、江苏省议会函》，《江苏水利协会民国十一年常会议决案》，第 １５—１６ 页。
② 《江苏督军复函》，《江苏水利协会民国十一年常会议决案》，第 １６—１７ 页。
③ 《黄以霖致全国水利局公函》（１９２２ 年 １１ 月 ２２ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１２ － ０８。
④ 参见金诗灿《清代河官与河政研究》，第 ５０—５４ 页。
⑤ 《沈秉璜呈全国水利局文》（１９２５ 年 ３ 月 １４ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１４ － ０４。
⑥ 《宣宗成皇帝实录》第 ２４５ 卷，道光十三年十一月甲午，第 ３８６１９ 页。
⑦ 康基田：《河渠纪闻》第 １９ 卷，中国水利工程学会 １９３６ 年影印本，第 ４１ 页。
⑧ 《高宗纯皇帝实录》第 １１９０ 卷，乾隆四十八年十月上庚申，第 ２４４３６ 页。
⑨ 《高宗纯皇帝实录》第 １１９０ 卷，乾隆四十八年十月上辛酉，第 ２４４３７ 页。

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0 《朱绍云等呈全国水利局文》（１９２３ 年 ６ 月），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１２ － ０８。

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1 《全国水利局训令沈秉璜》（１９２５ 年 １ 月 ２９ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１４ － ０４。

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I 沈秉璜：《勘淮笔记》，出版者不详，１９２６ 年版，第 １５０ 页。

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3 《沈秉璜呈全国水利局文》（１９２５ 年 ３ 月 １４ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１４ － ０４。
I 敬平：《苏省财政要闻：善后委员审查会提出四项讨论》，《申报》，１９２５ 年 ４ 月 ２２ 日，第 １０ 版。

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