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李发根 ／ 黄河故道之变与土地权属之争（１８５５—１９３７）

“新道”地区亦任其自便。 这充分反映专制社会所谓国家大政的立足点，并非民生，甚至与之背道
而驰。
黄河改道后，故道成为“千里沃壤”。 清廷内部对复故与否的争论，主要基于政治考量。 改走
新道，昭示废弃祖宗成法，甚至会引发饱受灾害的新道所经地区的动乱，政治影响极大。 同时，受时
局左右，故道之地亦会成为地方私利，于国家财政难有裨益。 如果复故，首先要面临巨额的经费问
题，对内外交困的清廷而言，窒碍难行。 若强用民力，元末有治理黄河造成大动乱乃至最终覆亡的
前车之鉴。 何况晚清社会动荡不安，清廷已风雨飘摇，举大工易造成“一夫夜呼，乱者四应” 的局
面。 加之，尚行河运的政治意蕴等因素，直到清亡，中央层面并未明确安排故道之地。 内忧外患之
际，对祖宗成法的固守与踟蹰，一定程度上造成故道与新道地区叛乱频发，非但不能维护统治，反而

自我反噬。
不论北京政府还是同时期的江苏省主政者，以及南京国民政府时期的江苏省政府，对故道的关
注，往往只是聚焦于财政收入，而无视本已灾难深重的淮河流域民众。 南京国民政府的前十年，在
事关核心区安危的重要腹地淮河流域，推行“全国水利建设之首要”的导淮工程。 但事实却是，导
淮迟迟未能推进，最终还是依靠借款，在日本军国主义发动全面侵华前夕，才勉强完成较原计划大
打折扣且并未起到实质作用的工程。 这一所谓“关系国计民生至为巨要”的国家工程，逐渐异化为
企图收拾人心的政治行为。 进言之，民国时期中央与地方政府对淮河流域的经略，与强调以人为本
的近代国家治理理念相悖。 反观新中国初期，虽然面临着严峻的国内外形势，但中共中央对治淮高
度重视，决策坚定，国家投入力度极大，使淮河流域水利面貌得以迅速改善。 ①
一般认为，全面抗战前，江浙乃南京国民政府统治的核心地区，江苏为首都所在，中央控制极为
有力。 但无论是顾祝同主政时，还是实际控制淮委会的陈果夫兼任省政府主席时将导淮作为“中
心工作” ，中央政府对故道土地的整理，仍受制于地方政府及利益集团等因素。 直至全面抗战前
②
夕，不仅苏省政府在苏北的实际治理能力，甚至中央对江苏的控制能力皆令人怀疑。 同样，故道所
经之河南亦由深为蒋介石倚重的刘峙掌控，而面对中央政令，河南方面只是推诿，相关工作几无进
展。 这种组织关系，在相当程度上亦决定了国民党政权最终的命运走向。
淮委会实际主政者陈果夫及部分淮委会高层官员一度重点关注的，除开辟入海水道占用，尚有
③
价值约 ２０００ 余万元的江苏故道“公地” ，其实主要为间有积水且沙化严重的河槽，价值极其有限。
④
这与新中国治淮动员各方力量进行全面系统调查，并在此基础上制定科学规划 ，形成强烈反差。

（责任编辑： 潘晓霞）

① 参见赵筱侠《苏北地区重大水利建设研究（１９４９—１９６６）》，合肥工业大学出版社 ２０１６ 年版，第 ３９—１３８ 页。
② 《从治淮谈到其他水利问题》，《陈果夫先生全集》第 ２ 册，“政治经济”，台北，近代中国出版社 １９９１ 年版，第 ２４０ 页。
③ 《导淮委员会财务委员会第一次会议议事录》（１９３３ 年 １ 月 １５ 日），导淮委员会档案，２７ － ０５ － ００４ － ０１。
④ 高峻：《新中国治水事业的起步（１９４９—１９５７）》，福建教育出版社 ２００３ 年版，第 １２２ 页。
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