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２０２３ 年第 ２ 期

·“近代中国的人与自然”专栏·

战时国民政府治黄体制的运行及其困境

———以黄泛区治黄工程为中心 ∗

张 岩

内容提要 全面抗战爆发后，国民政府将治黄纳入战时运行轨道，专司黄河兴利防患事
务的黄河水利委员会在隶属行政院经济部的同时，亦受到第一战区司令部的指挥监督，
形成一种双重管隶、三方关联的繁复运作模式。 在此治理模式下，泛区治黄工程的运作
步履维艰、漏洞百出，呈现责任主体不明，军权、财权、事权相互分离，各方掣肘、推诿的
混乱局面，反映出国民政府战时体制在职能设计、价值取向和行政能力等方面存在严重
的缺陷。
关键词 花园口决堤 黄泛区 治黄工程 黄河水利委员会
作者 张岩，南开大学中国社会史研究中心暨历史学院副教授

全面抗战爆发前，国民政府已基本构建起一套事权相对统一、专业化程度较高的黄河治理体
制。 隶属于全国经济委员会的黄河水利委员会（以下简称“黄委会”），掌理黄河“一切兴利防患事
务”。 其于沿河各省分设修防处，职司具体修守事项；沿河各省政府主席、驻军对黄委会办理河务

负有协助之责；各省的黄河修防经费统由黄委会监管，各省政府须按时拨交黄委会规定数额备用，
不敷之处由中央酌量补助。 ① 全面抗战开始后，出于国防需要，国民政府将军事力量注入既有的治
黄架构，形成一套结构松散的战时治黄 体制。 战时治黄体制究竟是如何运行的，其间又面临什么
②

∗ 本文系教 育 部 人 文 社 会 科 学 研 究 青 年 基 金 项 目 “ 国 民 政 府 治 理 黄 河 政 策 的 理 念 与 实 施 研 究 （ １９２７—１９４９ ）”
（２０ＹＪＣ７７００４３）的阶段性成果。
① 此外，对于黄河专项工程，如堵口及大型修堤工程，则多由黄委会或其他专门机构主办，经费由中央筹拨。 全面抗战前黄
河水利行政的相关条例，参见《统一黄河修防办法纲要》（１９３６ 年 １１ 月 １０ 日行政院颁行），《法令周刊》第 ３３４ 期，１９３６ 年 １１ 月 ２５
日，“法令（甲）法规”，第 ５—６ 页；《黄河水利委员会组织法》（１９３７ 年 １ 月 １６ 日修正公布），中国第二历史档案馆藏，行政院档案，
２（１） － ３７４５（２）。 有关黄委会组织管理的研究，详见胡中升《国民政府黄河水利委员会研究》，中国社会科学出版社 ２０１５ 年版，第
３２—７０ 页；人员机构的研究，详见周蓓《近代黄河档案研究》，河南人民出版社 ２０１９ 年版，第 ８０—９４ 页；治黄理念与管理模式的研
究，详见戴维·艾伦·佩兹著，姜智芹译《黄河之水：蜿蜒中的现代中国》，中国政法大学出版社 ２０１７ 年版，第 ７９—９２ 页；关于治黄
经费，详见黄河水利委员会黄河志总编辑室编《黄河河政志》，河南人民出版社 ２０１７ 年版，第 ２８１—２８３ 页。
② 本文所谓“战时治黄”或“战时治黄工程”，主要指 １９３８ 年 ６ 月花园口决堤、黄河改道后，国民政府于花园口口门及其以下
泛区开展的各类工程，包括非军事性质的河防工程与军事工程。
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