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李发根 ／ 黄河故道之变与土地权属之争（１８５５—１９３７）

得极为复杂。 官方数次想要清理，苦于无从下手。 派员前往清查，“则以明明官地而强曰民地者有
之，明为未领□□已领又有之……其中私相授受、辗转变卖已非一日，亦非一次……皆知官厅已无
案可稽，以致隐匿不露”。 ① 陈登科在小说中写道，大堤两边的护堤坡外，“里四外六叫官田，是不准
人耕种的。 一年一年，年代久了，谁去问它呢！ ……这些田本来都是官家的。 ……在过去，官田只
准耕种，不能典卖的。 在乡村，谁又去管这些呢？ 还不是照样典卖”。 ② 加之强势群体左右，以及淮
北民风强悍，无论中央还是地方对此土地进行清理，都极易造成冲突。 ③ 因此，南京国民政府时期，
中央与地方关于故道争论的焦点，已不再是地权问题，而是管理权的归属，即租税征收权。

四、 国家工程与地方利益纠葛

国民政府定都南京后，江苏成为国家建设的中心地区。 基于地缘因素，淮河流域尤其是苏北亦
成为国民政府统治的重要腹地。 不过该地区灾害频发、匪患猖獗、社会失序，严重威胁刚刚立足的

国民党统治。 加之，当时蒋介石最关心的是打击地方实力派，统一全国。 作为南京“后院”的苏北，
不容有失。 ④ 因此，建设苏北已超出单纯的民生工程范畴，而成为一项重大政治任务。 国民政府将
治水作为苏北建设的主要举措，甚至“视导淮工程为全国水利建设之首要”。 ⑤ 基于此，早在 １９２９
年 １ 月就成立淮委会，蒋介石兼任委员长。 这在一定程度上彰显了国民政府尤其是蒋的治淮决心。
推动这一国家工程，首要问题就是经费。 研究显示，全面抗战前十年，仅军费开支、公债和赔款
的还本付息就占国民政府每年总支出的 ６７％ —８５％ 。 这一统计数据还是源于公开出版的资料，事
实上另有部分军事支出被隐藏在其他项目中，因此可用于公共工程的拨款极为有限。 ⑥ 直到 １９３３
年，导淮工程尚无实质性进展。 正如在 １９３２ 年 １０ 月的淮委会全体委员会议上该委员会副委员长
陈果夫所言：“淮工首要问题厥为财政。” ⑦ 根据国民政府规定，作为部委级别机构的淮委会，每月
有 ３ 万元日常经费，而财政部却只允拨 １ 万元，竟导致淮委会日常“不敷开支”，无法维持。 甚至淮
委会委员兼秘书处处长沈百先“因此提出辞呈”。 ⑧ 由此，依靠中央财政导淮，可谓天方夜谭。
恰在此时，英国退还庚款带来了曙光。 经国民党中央政治会议决定分配借用庚款办法，淮委会
可得 ２０００ 余万元 ，这也成为淮委会可以支用的主要款项。 然而，按管理中英庚款董事会（下文简
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称“中英庚款会”）条例规定，由于淮委会暂时非“生利机关”，欲借庚款，必须先由财政部担保，指定
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该会认可的确实可靠之款，“专户存储，按期拨付”。 I 由于未获财政部批准，借用庚款事宜停滞。
但总体而言，在当时背景下，庚款应该是淮委会最有希望争取到的主要经费。 陈果夫提议中央围绕

① 《沈秉璜呈全国水利局文》（１９２５ 年 ３ 月 １４ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１４ － ０４。
② 陈登科：《赤龙与丹凤》第 １ 部，第 １２３ 页。
③ 《沈秉璜呈全国水利局文》（１９２５ 年 ３ 月 １４ 日），全国水利局档案，０９ － ２１ － ００ － ０１４ － ０４；崖裔：《淮北清理台营之波折》，
《益世报》，１９２２ 年 １２ 月 ５ 日，第 ６ 版。
④ 参见黄丽生《淮河流域的水利事业（１９１２—１９３７）：从公共工程看民初社会变迁之个案研究》，第 ３３４、３４０ 页；戴维·艾伦·佩
兹《工程国家：民国时期（１９２７—１９３７）的淮河治理及国家建设》，第 ４０、４５ 页。
⑤ 《导淮委员会十七年来工作简报》，导淮委员会 １９４７ 年编印，第 １ 页。
⑥ 参见费正清编，杨品泉等译《剑桥中华民国史（１９１２—１９４９）》上，中国社会科学出版社 １９９８ 年版，第 １２９—１３０ 页；杨荫溥
《民国财政史》，中国财政经济出版社 １９８５ 年版，第 ６９—７１ 页。
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”
⑦ 《导淮委员会第十五次全体委员会议事日程》（１９３２ 年１０ 月２８日），台北， 中研院近代史研究所 档案馆藏，导淮委员会档
案，２７ － ０５ － ００２ － ０４。 本文所引导淮委员会档案均出自此处，以下藏所从略。
⑧ 《导淮委员会第十次全体委员会议事录》（１９３１ 年 ２ 月 ２８ 日），导淮委员会档案，２７ － ０５ － ００２ － ０３。
⑨ 《导淮委员会工作报告（１９２９ 年 ６ 月至 １９３４ 年 １２ 月）》，导淮委员会 １９３４ 年编印，第 ７ 页。

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I 《导淮委员会第十三次全体委员会议事录》（１９３１ 年 １１ 月 ７ 日），导淮委员会档案，２７ － ０５ － ００２ － ０４。
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