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２０２３ 年第 ２ 期

然而，民初库款支绌，“财政部以变卖官产，可得巨款”，于 １９１３ 年 ７ 月设清查官产处，明确规
定官产归中央主管。 江苏被视为官产最多一类之省份。 ① 故道之地自属官地，这一点在北京政府
与美国方面商谈借款事宜时亦有佐证。 就在冯国璋致电北京政府前几日，农商总长兼全国水利局
（下文简称“水利局”）总裁张謇与美国红十字会代表签订《募集导淮借款草议》，借款担保品包括
工程区域内官地等收入。 ② 当得知冯的主张后，水利局随即致函国务院，强调与美方签订之约，是
以沿淮等处清理所得及涸出之地为归还本息之担保，并经大总统与总理“阅看许可”。 ③ 故道之地
无疑亦在其中，因为在答复美方关于担保品疑问时，水利局就指出，故道“本容水之区”，不存在民
地之说，即便近年有私占者，“然对于政府并未缴纳取得所有权之代价，则固官地也”。 ④ 因此，水利
局请国务院令冯国璋停缓所议。 ⑤ 国务院亦将相关情形密电冯。 ⑥
其实，早在冯国璋之前，北京政府已否决过类似提议，并规定此种官产由中央处置。 １９１３ 年 １１
月，湘南镇守使呈请处理辖区内的清代绿营公产。 国务院指出，晚清陆军部曾通咨各省清查此项公
产，“以备提归公用”，但尚未办理就绪，适逢辛亥鼎革，相关工作即告终止，现在当“赓续前议”，由
中央主持、财政部管辖。 基于此，国务总理与内务、陆军各总长上呈大总统袁世凯，针对冯国璋所
言，核议认为：冯请办理之地，“仍属该项公产范围”，“财政既谋统一，似未便以军费名目另辟财
源”。 其呈请拟清查之地“可否并归财政部主持办理？”袁世凯批：“准由财政部主持办理。” 质言
⑦
之，中央业已否决冯国璋有关故道土地之主张。 随后，财政总长周自齐与陆军总长段祺瑞联名向袁
世凯呈文，以冯国璋提议为例，进一步强调中央对此类官产的处置权。 他们认为，自晚清以来，台营
官地久已废为丘墟，时异势殊，早与军事无关。 像冯所言之各地，就已和军事毫无关联，为普通官
产。 其管理处分权，自应遵照中央规定，由财政部统一主持办理。 袁世凯批准了该方案。 财政、陆

军两部联合咨各省护军使、都督、镇守使：“此类事件自应一律缓办”，“请饬属一体遵照”。 ⑧ 基于
此，即便将黄河故道之地划归台营官地范畴，江苏亦无处置权。
中央政令在江苏省得到较好的落实。 根据 １９２２ 年江苏水利协会部分会员所言，冯国璋清理

“台营官地”之范围，“仅属于台营本身”，不涉及黄河故道。 ⑨ 时任江苏督军、积极插足故道的齐燮
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元至少也承认，冯主政江苏时，并未清理故道。
总之，进入民国，特别是袁世凯执政期间，对故道所在省份的控制较为有力，加上中央财政困
难，兼涉及中外关系的导淮借款等因，遂否决了地方处理故道土地之权。 需要指出的是，中外关注
的导淮事宜，故道亦是工程重要路线选择之一。 若故道被放领，则意味导淮前景堪忧，亦将有损建

① 参见贾士毅编纂《民国财政史》，商务印书馆 １９１７ 年版，第 ５９１—５９９ 页。
② 《募集导淮借款草议》（１９１４ 年 １ 月 ３０ 日），财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《民国外债档案史料》第 ５ 卷，档案
出版社 １９９１ 年版，第 ３１ 页。
③ 《全国水利局致国务院函》（１９１４ 年 ２ 月），农商部档案，０８ － ２１ － ００ － ００１ － ０２。
“
”
④ 《全国水利局致代理美国驻华公使马克谟函》（１９１４ 年７月），台北， 中研院近代史研究所 档案馆藏，北洋政府外交部档
案，０３ － １２ － ００９ － ０５ － ００２。
⑤ 《全国水利局致国务院函》（１９１４ 年 ２ 月），农商部档案，０８ － ２１ － ００ － ００１ － ０２。
⑥ 《国务院致冯国璋密电》（１９１４ 年 ２ 月 １９ 日），农商部档案，０８ － ２１ － ００ － ００１ － ０２。
⑦ 《兼代陆军总长周自齐呈大总统核议江苏都督电称拟将苇荡划归军事办理台营官地亦陆续举办各节此项清查办法可否
并归财政部主持请转饬施行文并批》（１９１４ 年 ２ 月 ２６ 日），《政府公报》第 ６５０ 号，１９１４ 年 ２ 月 ２８ 日，第 １５—１６ 页。
⑧ 《财政部、陆军部咨各省护军使、都督、镇守使抄送会拟江苏台营官地清查办法原呈暨批请饬属一体遵照文》 （１９１４ 年 ４
月 １４ 日），《政府公报》第 ７６４ 号，１９１４ 年 ６ 月 ２２ 日，第 ２３—２４ 页。
⑨ 《会员陈伯盟、董永成、刘伯昌、薛雷为保留黄河大堤暂缓放领请议书》，《江苏水利协会杂志》第 １２ 期，１９２２ 年 １２ 月，第 １
页（栏页）。
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0 《江苏督军复函》，《江苏水利协会民国十一年常会议决案》，江苏水利协会 １９２２ 年编印，第 １６ 页。

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