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张 岩 ／ 战时国民政府治黄体制的运行及其困境

样的困境？ 本文试图透过花园口决堤后泛区治黄工程的案例，对此做出解答，并进一步管窥国民政
府战时体制存在的问题。
关于战时国民政府治黄工程的既有研究，多从“以水代兵”或“以黄制敌”之策统摄相关史实，
以揭示“河防即国防”政策的意涵，亦即治黄工程的军事意图及意义；而较少关注工程运行的体制，
尤其是军方、行政部门及治黄机构三方的角力，以及军事、民生、财政、技术与环境等因素之间错综
复杂的关系。 ① 鉴于此，笔者爬梳国民政府行政院、经济部、水利委员会、黄委会等部门的档案，辅
以相关报刊资料等，对上述问题申而论之，不当之处，尚祈方家指正。

一、 治黄主体的涣散：兴修防泛新堤背后的各方角力

全面抗战开始后，黄河河防成为国防的重要组成部分。 国民政府囿于形势急迫，并未重建一套
独立运作的治黄体制，而是因陋就简，让黄委会“除受经济部直辖外，兼受第一战区司令长官指挥

监督”。 ② 这一办法看似只是权宜之计，实则贯穿全面抗战的始终，成为战时治黄举步维艰的一个
主因。 战时治黄体制问题在 １９３８ 年 ６ 月花园口决堤后防泛新堤兴修过程中已经初步显现。
追根溯源，防泛新堤工程最初是由军事委员会指令第一战区司令部办理。 花园口决堤伊始，第

一战区司令部“为防止泛滥西侵”，曾饬平汉铁路沿线部队和民众合筑“水堤”，后军事委员会于 ６
月 ２２ 日指示“希即改筑泛滥西涯之南北长堤（防泛新堤），加以射击设备”，以利“防水防敌”与“军
民交通”。 鉴于新堤工程关系重大，第一战区司令部即会同行政院赈济委员会、黄委会、河南省政
府、河南省赈务会，组设黄河防泛工赈委员会，并决定采用以工代赈的方式。 具体分工为：由第一战
区司令部担任军事指导；黄委会提供技术支持；河南省府组织施工，驻军予以协助；赈济委员会与河
南省赈务会负责办理赈款事宜。 ③
黄委会随之拟定工程计划书，将军委会新堤修筑的宗旨申述如下：防水层面，可减少泛水向西
泛滥面积 ４０００ 平方公里（以长 ２００ 公里、宽 ２０ 公里计）；防敌层面，在堤上架设射击设备，可抵御敌
人渡河西犯；交通层面，既能防止泛水毁坏平汉铁路，又能开辟堤面交通。 但这些未经实地勘查论
证，难免招致争议。 就工程经费而言，黄委会预算约需 ２３８ 万元。 ④ 第一战区司令部拟分四次向行

① 渠长根《功罪千秋：花园口事件研究》（兰州大学出版社 ２００３ 年版，第 １６３—１８０ 页）、胡中升《国民政府黄河水利委员会研
究》（第 ２３６—２５１ 页）、周蓓《近代黄河档案研究》（第 １７４—２０５ 页）、黄河水利委员会《民国黄河史》（黄河水利出版社 ２００９ 年版，
第 １７４—１９３ 页）论及当局在不同时期“以黄制敌”的相关策略或思想及工程的实施与军事收益。 穆盛博（Ｍｉｃａｈ Ｓ. Ｍｕｓｃｏｌｉｎｏ）著，
亓民帅、林炫羽译《洪水与饥荒：１９３８ 至 １９５０ 年河南黄泛区的战争与生态》（九州出版社 ２０２１ 年版）借用生态学中的“能量”概念，
考察了“能量”在军队、河流、水利工程以及地方社会所形成的互动网络中的流动。 曾磊磊、鲍梦隐的研究亦讨论了黄泛区军事与
民生的关系，其中曾文分析了国府“筑堤阻敌”的军事策略对于民生、水利带来的损害，鲍文揭示了国府黄泛阻敌军事效益与黄灾
救济民生效益之间的张力；但未详细、深入地单独探讨工程运作过程中军事与民生的互动。 见曾磊磊《黄泛区的政治、环境与民生
研究（１９３８—１９４７）》，博士学位论文，南京大学历史学系，２０１３ 年，第 ８—１８ 页；鲍梦隐《阻敌与救灾：黄河掘堤之后国民政府的应
对》，《抗日战争研究》２０２１ 年第 ４ 期。
② 《黄委会致经济部电》（１９３８ 年５ 月１９日），台北， 中研院近代史研究所 档案馆藏，经济部档案，１８ － ２０ － ０１２ － ０２（１）。 以
”
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下凡引“经济部档案”均出自台北 中研院近代史研究所 档案馆。最初，驻守河南的第一战区司令部司令长官程潜提议设立“战区临
时河防委员会”。 对此，军事委员会于 ５ 月 １５ 日召集有关机关讨论，认为“组织需时，缓不济急，为应付目前情况，仍应由黄河水利
委员会负责办理，为适合军事需要，该会并归第一战区司令长官之指挥监督”。 《 军委会召集有关机关讨论河防实施办法会议记
录》（１９３８ 年 ５ 月 １５ 日），经济部档案，１８ － ２０ － ０１２ － ０２（１）。 黄委会于 １９３８ 年 １ 月改隶经济部。
③ 《黄委会致经济部电》（１９３８ 年 ７ 月 １０ 日）、《黄河防泛会议记录》（１９３８ 年 ７ 月 ５—６ 日），经济部档案，１８ － ２０ － ０２ － ００６ －
０１（１）。
④ 《黄河筑堤防泛工程计划书》（１９３８ 年 ７ 月），经济部档案，１８ － ２０ － ０２ － ０４４ － ０１（１）。
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