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２０２３ 年第 ２ 期

结语

全面抗战时期，国民政府仓促建立的治黄体制，并非高度集权、独立运作的模式，而是一种双重
管隶、三方关联的架构。 在形式上，黄委会接受第一战区司令部与行政院经济部（或水利委员会）
的双重指挥，以体现战时河政与军政的协调与配合。 实际运作的结果却是，治黄责任主体不明，军

权、财权、事权各自分离，相互掣肘，泛区治黄工程步履维艰、漏洞百出。
１９３８—１９４３ 年泛区治黄大致可分两个阶段。 就第一阶段而言，治黄的意义与目标不甚明确，
中央层面包括军事委员会、行政院缺乏足够的重视，使治黄沦为各方角力的牺牲品。 花园口决堤伊
始，军事委员会以兼顾军事与民生为旨意，饬令第一战区司令部修筑防泛新堤，但第一战区司令部
仅有军权而无财权，不得不以民生的名义，争取行政院的财源支持。 在修竣郑县堤工，达到保卫自
身驻军安全的目的后，即不再主导续修新堤工程。 黄委会迫于民众的呼声，在既无军权也无财权的

情形下，只得多次变更工程方案，最后让河南省府自行征工并自请款项，草草完工了事。
与此同时，黄委会出于既有职责，还主办过一些非军事性质的河防工程，其间屡遭经济部与地
方驻军的阻碍。 其在修筑花园口裹头工程时，不但工程方案受到经济部的质疑乃至否定，所修工事

亦曾遭到地方驻军的破坏，最终在国防压倒河防的情势下，只得前功尽弃；其挑溜归故的补救措施，
亦因存在军事隐患而被束之高阁。 在实施 １９４０ 年度防泛新堤的春厢工程时，因经济部拨款迟晚，
贻误工期而酿成决口。
就第二阶段而言，随着黄泛军事意义日益凸显，大致从 １９４１ 年起，军方逐渐加强了对泛区治黄
工程的统筹，但工程运作仍表现出军政与河政间的紧张。 １９４１ 年 ２ 月，军事委员会对处置黄泛作
出维持现状的最高指示，而凭借既有治黄体系及力量却难敌水势的自然变迁。 １９４１ 年中，黄委会
按照军方的意图，设计过多个军工计划，但受技术、环境的制约，大多未能付诸实施或取得实效。
１９４３ 年，鲁苏豫皖边区总司令部主持修整黄泛工程，虽称采用以军工为主的模式，实则依赖民工，
最后工程设想的目标亦未达成，甚至为保沙河南岸安全，当局不惜掘口牺牲沙北。
整体而言，国民政府战时治黄体制的运行呈现左支右绌、协调不济的特征，亦即国民政府在国
防与河防、军事与民生、中央与地方之间左右摇摆，军方、行政、治黄机构三方难以协调配合甚至互
作羁绊，不仅使治黄工程寸步难行、成效不佳，最后还牺牲了河防与民生。 治黄作为国家治理的重
要组成部分，在战时状态下，虽受环境、战事、财政等诸多客观因素的影响，然仍不能掩盖国民政府
所谓高度集中的战时国家体制在职能设计、价值取向和行政能力等方面存在严重的缺陷。

（责任编辑： 潘晓霞）

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