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陈 勇 ／ 晚清专款与财政运行：以海关四成洋税为例

用作偿付庚子赔款，不过清政府并未彻底放弃海军建设。 之后，清廷准备重组海军，开办费、常年经
①
费由部库与各省分筹 ，不再倚重四成洋税一款，经费筹措已不同于甲午之前。

结语

大量专款名目的出现，是晚清财政领域的一个重要现象。 清代前期，中央与地方政费的划分主
要是通过调整起运（京、协饷）、存留比例来完成，此外并无特定的专款名目。 咸丰以降，洋务、善后
等新增政事日繁，经制财政难以支撑；而各省洋税、厘金等新增税入，中央又难知虚实，清廷遂以专
款之名向各省强行指拨。 这些因事设款的各种专款名目，“与京饷、协饷一起，构成清廷财政调配
制度的基本形态”。 ② 专款的存在，实际上是晚清国家职能调整和理财重心转移相互作用的结果。
海关四成洋税即为晚清时期众多财政专款名目中的一种。 通过对四成洋税这一个案的考察，
可以对晚清时期专款制度的运作实态及运行绩效做一评估。 四成洋税无论是作为偿赔专款、解部
专款还是海防专款，都是户部和总理衙门根据当时的财政收支状况所作出的经费安排。 清廷对于
此项专款，管理不可谓不严，规定地方不准借口截留，努力将其纳入设定的专款专用轨道。 但实行
的结果是，除作为偿赔款项因关系“国家大信”落实较好外，其他无论是作为解部专款还是海防经
费，四成洋税都没有完全按照中央的解款计划不折不扣地执行，或征不及数，或奏归别用，最终出现

“专款不专”的结果。
四成洋税专款名实不符，反映了晚清专款制度的实行受到诸多因素的制约。 首先是国家财政

每况愈下。 清前期经制财政规模，以正常年份计，岁入之数应有 ４０００ 余万两，岁出之数约需 ３５００
余万两，基本上收支平衡，略有结余。 咸丰以降，户部银库入款有减无增，出款则有增无减。 先是长
达十余年的太平天国起义，后是捻军起义，以及西南、西北少数民族起义，对清王朝经制财政造成巨
大的冲击。 大规模军事活动停歇后，善后工作接续展开，洋务新政也日渐兴盛，各省需款孔亟。 同
光之际，财政局面稍有好转，西北局势复形紧张，东南沿海海警迭起，清廷一时陷入塞防与海防难以
兼顾的窘迫局面。 甲午战争以后，军费、赔款、各种债务纷至沓来，仅偿还外债本息一项，每年即需

２４００ 余万两。 ③ 财政恶化更是严重到无以复加的地步。 在这种捉襟见肘、左支右绌的财政困局中，
无论是中央政府还是地方政府，要一如既往恪守专款专用的收支准则，都很难做到。
其次是专款的性质。 晚清时期，虽没有明文上的中央财政与地方财政之分，但自太平军兴时期
的“就地筹饷”，再到同光之际的“就地筹款”，中央与各省事实上已形成两套相对独立的财政收支

系统。 经制收支以及不断纳入经制化管理的部分新增收支，户部可以通过奏销制度对其严密掌控，
而地方上的一些洋务兴作、善后事务，则大多靠地方自力更生、设法罗掘的新增经费来维持。 对于
这部分经制外的新增收支，因没有严格纳入奏销，中央无法准确侦知其规模，只能加大对各省的汲
取力度，通过设置各类专款的方式定向指拨，使其无可推脱。 专款支持的都是所谓“国家项目”，与
各省“以地方之财治地方之政”的观念相左，自然招致各种形式的抵拒。 各省普遍的办法是，尽量
陈述本省财政的困窘，与中央讨价还价，为地方多留一些机动资金；或隐匿新增税项的实际收入，来

规避户部的指拨。 户部与疆臣之间失去信任，围绕专款的拨解矛盾几乎不可避免。
再次是财政理念。 中国古代典籍《周礼》曾将国家财政收入分为“九赋”，将财政支出分为“九

① 《度支部奏筹拨海军开办及常年经费折》（宣统元年八月二十一日），张侠等编：《清末海军史料》下，第 ６７３—６７６ 页。
② 刘增合：《财与政：清季财政改制研究》，生活·读书·新知三联书店 ２０１４ 年版，第 ５８ 页。
③ 中国近代经济史资料丛刊编辑委员会编：《中国海关与英德续借款》，中华书局 １９８３ 年版，第 ５２ 页。
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