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２０２３ 年第 ２ 期

式”，强调以九赋之财制九式之用。 晚清时期的专款，即具有这样的用意。 所不同的是，《周礼》强
调的是以收定支、量入为出的理财理念，而晚清时期出现的专款，则与之相反。 它首先设定的是某
项支出，再指定某项确实的款源予以应付，实带有以支定收、以出制入的财政意涵。 在这种“以出
制入”财政理念指导下，“用款者但求事之克举，不问款之来历；付款者只计临时应付，不问后来有
无”。 ① 中央与地方政府均视专款为权宜之计的短期筹款行为，无所谓通盘统计、系统筹划，更无严
格的硬性预算约束。 缺乏有效控制和监督的财政收支活动，其执行的效果肯定要大打折扣。
最后与专款制度本身存在的问题有关。 专款因事而设，事未立而费先筹，“谋而后动，原以坚
办事者之心”，当然无可厚非。 但财政艰窘如此，专款的实行面临种种不确定因素，“万一支期已届
而本款尚未征收，或款已用完而事件尚多余绪，乃不得不腾挪于别项，谋弥补于将来。 设所挪复有

急需，原款尚属无着，展转挪之别项， 已时矣”。 ② 另外，清廷几乎每办一事必定一款，每定一款
必立一名，专款名目繁杂，有的以事命名（如固本京饷、京员津贴等），有的以款命名（如四成洋税、
洋药厘金、五成二厘华商税等），从名目上难以辨识其为出还是为入。 有的专款，如本文提到的海
防经费，既以四成洋税为款源，还有厘金等其他款源，同时又为另外的专款如东北练兵经费提供部
分款源，种种连搭嵌套关系，纷乱如麻，难以厘清头绪。 晚清财政这盘棋局，其复杂程度远非清代前
③
期可比，户部纵作为“天才棋手” ，已再难“得心应手”。
要言之，晚清中央推出专款制度，其出发点是力图加强中央调节各省新增财政资源的能力，以
适应国家事权增加的新形势需要。 该制度的运作固然表明清廷财政调节工具的多元化，但这种由
“的款”原则支配的专款制度所能维持的仅是一种静态的财政平衡，然而财政实践远比财政制度的
规定复杂多变。 在专款专用、收支对应的表相背后，却是凌乱不堪的财政现实，清廷虽极尽腾挪转
换、移东补西之能事，但往往顾此失彼，财政收支已无秩序可言。 晚清财政需要的是一种财政管理
体制的转型。 清末财政改制，清廷试图引入一种新的财政管理制度，即现代预算制度，就是想借此
来收拾这一残局。

（责任编辑： 潘晓霞）

① 陈锋编：《晚清财政说明书》第 ６ 册《湖南全省财政款目说明书》，湖北人民出版社 ２０１５ 年版，第 ４２３ 页。
② 陈锋编：《晚清财政说明书》第 ８ 册《广西全省财政说明书》，湖北人民出版社 ２０１５ 年版，第 ３５—３６ 页。
③ 彭雨新：《清代田赋起运存留制度的演进———读梁方仲先生〈 田赋史上起运存留的划分与道路远近的关系〉 一文书后》，
《中国经济史研究》１９９２ 年第 ４ 期，第 １３３ 页。
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